農村供水工程水價分區調研分析與對策

喬舒悅，鄔曉梅，李曉琴，賈燕南

(中國水利水電科學研究院，北京 100048)

0 引 言

我國高度重視農村供水工程建設，經過多年發展，農村供水安全保障水平不斷提高[1]。目前，共建成60多萬處農村集中供水工程和1 100多萬處分散供水工程，服務人口達9.4億。農村供水已經從大規模建設走向建管并重和突出運行管理的新階段，合理的水價形成和水費收繳機制是保障工程良性運行的根本措施。作者于2019年底調研了華東、華北、中南、東北、西北、西南6個分區1 292 處典型供水工程水價水費情況，分析了地區、規模、管理主體對水價、水費的影響。

1 調研工程基本情況

我國農村供水工程量大面廣、供水工藝、規模和方式多樣等特點，共選擇覆蓋我國不同片區(華東、華北、中南、東北、西北、西南)、不同類型(萬人工程、千人工程、千人以下集中工程)的1 262處工程，具體分布見表1。采取工程現場調研、入戶調研等方式，了解不同典型地區農村供水工程現行水價、水費收繳方式、管理模式等基本情況。

表1 調研工程分區分類表

2 調研結果討論與分析

2.1 調研工程總體水價及水費計收情況

調研工程總體水費計收情況見圖1。從調研結果看，46%不收水費，12%實行固定收費，42%實行計量收費，計量收費工程中水價多為1.5～2.5 元/m3。

圖1 水費計收總體情況

執行水價與成本對比見圖2。平均執行水價1.96 元/m3，平均供水運行成本為2.13 元/m3(平均供水運行成本不含大修費、固定資產折舊費[2])，平均供水成本為2.88 元/m3。

圖2 平均執行水價與平均成本對比

根據調研，現行水價水平較低的主要原因包括：①水價制定難度大。農村集中供水工程涉及不同規模、處理工藝、管理主體、供水對象、農民用水戶承受能力等多種復雜情況，形成全面而統一的制定標準難度較大。②平均成本較高。由于農村地區特殊性，部分工程管線長，大量農村工程規模較小，平均到每個用水戶的平均成本較高，考慮到農村用水戶承受能力，實際執行水價較低。③小型單村供水工程未明確定價主體。主要由村集體或用水協會協商確定，存在村集體為競選承諾不收水費或減免水費等情況。④調研時相關制度尚未推行。由于農村供水水價定價主體、水價構成及測算方法等規定或標準尚未推行，水價制定存在一定程度無據可依情況。

計量收費比例不高及部分工程不收費的主要原因有：①硬件設施配備不到位，部分地區未安裝計量設施；②部分管理人員和群眾認識不到位，將少數群眾“祖輩吃水不交錢”等錯誤觀點視為民意，在選舉時將不收水費作為承諾；③水資源充沛，農戶家中自備小井，對集中供水工程繳費意愿不高；④對用水戶拒交水費、拖欠水費、偷水等行為缺乏強制性措施進行懲戒，造成水費收取困難。

2.2 不同片區農村供水工程水價水費比較分析

不同片區農村供水工程總體水費計收情況見圖3。調研工程中，華東地區工程計量收費比例高，達到60%以上；東北、西北片區相較其他片區，固定收費工程所占比例明顯偏高；華北、東北、西南片區不收費工程占比超過計量收費工程。

圖3 不同片區水費計收情況

不同片區農村供水工程現行水價情況見圖4。華東、西北、西南片區平均執行水價均低于平均供水運行成本，華北地區基本持平；中南、東北片區平均執行水價略高于平均供水運行成本。

圖4 不同片區現行水價

華東地區依托地形條件，大力發展城市管網延伸工程和規模化供水，中南地區積極探索規模化供水發展，供水規模較大，管理較為專業，計量收費比例高。東北片區農村供水工程規模普遍較小、多以單村單屯為單位進行管理，外出務工人員多、冬季住戶大幅減少，為管理方便，多實行固定收費；西北地區固定收費主要存在于單村管理的小型供水工程或青海、內蒙古牧區等難以實行計量收費的地區。不收費工程多由于用水戶家中自備小井、部分村民對收費不理解、村委會換屆承諾不收費等。

造成平均執行水價與成本之間差異的原因各不相同。華東片區經濟基礎較好，通過統籌城鄉一體化發展，依靠城市供水經營反哺農村地區虧損，因而平均執行水價較低；西北、西南片區多傾斜考慮到用水戶承受能力，主要依靠政府財政補貼維持工程運行；中南片區積極推行兩部制水價和其他計量收費的方式，平均執行水價略高于平均供水運行成本；東北地區計量收費比例較低，計取的計量收費工程樣本較少，且由供水公司運行管理，平均執行水價略高于平均供水運行成本。

2.3 不同規模農村供水工程水價水費比較

不同規模農村供水工程總體水費計收情況見圖5。萬人工程、千人工程、千人以下工程隨著供水規模減小，計量收費比例分別為86%、47%、28%，依次降低；固定收費和不收費工程所占比例依次升高。萬人工程以計量收費為主；千人工程計量收費比例不足五成；千人以下工程則有超過一半的工程不收水費。

圖5 不同規模水費計收情況

不同規模農村供水工程現行水價情況見圖6。供水工程平均成本隨著規模增大，呈現出先減小后增大的現象。萬人工程、千人以下工程計量收費的工程中平均執行水價未達到平均供水運行成本，千人以下工程平均執行水價雖高于平均供水運行成本，但未達到供水成本。

圖6 不同規模現行水價

隨著供水規模增大，平均供水成本理論上會降低，而由于農村供水工程尤其是單村管理的千人工程及千人以下供水工程，現行人員工資水平普遍較低，且通常不計提折舊；而萬人工程，尤其是公司化運行管理的工程成本核算較為完善；因而平均成本隨著供水規模增大，呈現出先減小后增大的現象。千人以下集中工程平均執行水價雖高于平均供水運行成本，但千人以下集中工程水價測算較為簡單，人員工資、維修費用等不計或計算較少，且超過半數工程不收水費，因而從總體上看，水費收入難以維持工程的正常運行。

2.4 不同管理主體對農村供水工程水價水費的影響

農村集中供水工程存在多種管理主體，例如村委會、鄉鎮政府或水管站、供水公司、租賃承包等[3]。

不同管理主體農村供水工程總體水費計收情況見圖7。由供水公司或私人租賃承包的供水工程計量收費比例高；鄉鎮政府或水管站管理的工程較其他管理方式，固定收費比例偏高；而由村委會管理的供水工程，不收費比例最高，超過六成。村委會管理的供水工程主要是單村小型供水工程，如2.2所述，村委會換屆承諾不收費、村民家中自備備用小井等原因造成不收費比例高。

圖7 不同管理主體水費計收情況

不同管理主體農村供水工程現行水價情況見圖8。總體上，供水公司、租賃承包管理的供水工程，平均執行水價較鄉鎮政府或水管站、村委會管理的工程略高。除私人承包工程平均執行水價高于運行成本外，其他方式平均執行水價均偏低，未達到運行成本水平。村委會、鄉鎮政府或水管站、部分供水公司主要通過財政或村集體補貼管水員工資、通過“一事一議”籌集設備維修費等方式維持工程日常運行。

圖8 不同管理主體現行水價情況

3 結論與建議

(1)水價平均水平較低，需推進完善相關水價測算方法和管理制度。農村供水工程管線長、損耗大、人口分散，供水成本較高。從調研情況看，部分工程水價偏低，甚至不能補償運行成本，且仍存在不少工程不收水費。完全依據成本核定水價會造成水價偏高；但水價過低對于財政收入較低的地區，會造成補貼壓力大，且影響農村供水工程可持續運行。

目前，中國農業節水和農村供水技術協會出臺了《農村集中供水工程供水成本測算導則》，從總體上規定了成本測算方法。應在這一標準基礎上完善測算方法、水價制定流程及制度，明確定價主體、方式和流程。在考慮用水戶經濟和心理承受能力的基礎上，要保障供水單位維持工程運行的成本需求及引導專業化公司進入農村供水市場的合理利益訴求。千人以下工程，應在政府指導價的基礎上，由各村確定水價。原則上水價制定應達到運行成本水平，合理確定人員數量及工資水平，通過水費計提或專項經費落實工程大修費。確定價格的同時，完善相關管理辦法，確保供水管理單位通過優化管理，降低各項成本，嚴格執行相關部門已核定的水價和相關補貼政策，不因任何原因擅自收費或減免費用，在成本發生變化時應即時按相關程序調整水價。

(2)水費計收機制有待進一步完善，應加強政策約束、合理確定計收方法。調研工程中，計量收費總體比例不高，部分地區針對農村“空心村”現象，集中供水工程大馬拉小車的情況，積極探索兩部制水價模式；部分工程對于農民用水戶多種供水方式或不同的用水戶，采取固定水價、單一制水價、階梯水價等不同的計收方式。但對于兩部制水價中基本水量、基本水價的確定，階梯水價各級階梯具體水價和水量的確定，各地標準不一，也影響農民用水戶的接受程度。

應因地制宜確定合理的計收方法，對具備計量條件、用水量較大的工程，可探索超額累進加價的階梯水價方法，區別居民用水及二、三產業用水水價，促進節約用水同時促進區域水費計收平衡；對于工程供水量呈現周期性起伏較大的工程，探索實行兩部制水價。其中，基本水量宜以保證用水戶基本用水需求為底線，通過基本水費的收取保障工程部分運行成本的穩定回收，從而保障工程長效運行。對于牧區或安裝及維護計量設施成本高等特殊地區和工程，也應進行科學測算，在核算各項應計成本的基礎上按工程運行需要以年或月折算到戶確定固定水價。

同時應完善計收管理辦法，創新手段推進水費收繳工作，例如推廣應用智能水表，通過預付費、網上繳費、銀行代扣等方式提升水費收繳率。明確對于拒交或拖欠水費的懲戒措施，保證水費收繳率。

(3) 分區分類差異性大，應因地制宜完善工程布局，提升管理水平。根據調研結果，不同片區、不同規模和不同管理主體工程水價水平和計收情況差異較大。總體上看，華東及中南片區工程，萬人工程，供水公司及租賃承包管理的工程計量收費比例高，水價仍有提升的空間；華北、東北、西北、西南片區工程，千人及千人以下工程，村委會管理的工程需要盡快推進計量收費。

總體上看，規模化發展對于提升管理水平，提高水費收繳率，促進工程長效運行具有積極作用。對于城市管網延伸地區，運行成本高于城市，低收入的農村用水戶難以接受的情況，通過城鄉統籌，城市公司反哺農村供水的方式，逐步調整水價，實現改革的平穩過渡。規模以上供水工程，有盈利條件的，優先專業化公司管理，在科學測算水價、確保成本回收的基礎上，逐步實現微利運營，不斷提升供水管理和服務水平。對于暫不具備盈利條件的，可采用水管站等事業單位管理的形式，通過政府購買服務等方式提升管理水平。

對于小型供水工程，以村集體、鄉鎮水管站等為管理單位，吸收基層用水合作組織，充分發揮好基層水管員的力量，形成常態化的管養隊伍，通過定期的技術培訓強化基層水管員的專業技能。規范小型供水工程管理，強化日常管護、水費計收及支出等記錄工作。

(4) 配套機制需進一步明確，應建立良性的水價監管和補貼獎懲機制。從調研情況看，農村供水工程水價管理中常見問題是相關記錄不完善，特別是小型集中供水工程水費收取和支出通常由村委會或管水員一人負責，缺乏完備的票據和記錄。監管機制的不健全，既不利于成本核算，也有損用水戶利益。

對于當前平均水價普遍較低的情況，經濟條件較好的地區，通過城鄉統籌，城市反哺及政府補貼的方式保障工程運行；經濟條件欠發達地區，仍存在部分工程由于當地財政壓力大、補貼來源不穩定，難以維持長效運行。一些工程多年未曾調整水價，水價補貼機制與執行水價不閉合[4]。

在構建合理水價制定和水費收繳機制的同時，應同步確立相應的監管機構和監管責任，同時加強群眾監督，規范水價秩序；確立明確的水費收繳制度和相應的補貼獎懲機制，補貼分配充分與供水成本、水價制定、運行規范程度、供水服務質量、水質水量達標情況、水費回收率、漏損率等指標掛鉤，充分發揮激勵作用；推動農村有償供水、以水養水的積極性。

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