對違法者高懸“利劍”
——記2019年全國安全生產執法工作座談會

文/本刊記者 李志華 趙原

2019年11月20日，全國安全生產執法工作座談會在廣州召開。會議指出，自機構改革以來，各級安全執法人員有力推動了全國安全生產執法工作創新發展，但也存在執法寬松軟、選擇性執法、執法不規范和執法隊伍專業化水平不高等問題。下一步，安全生產執法工作將重點圍繞“規范執法、精準執法、嚴格執法”展開。

全國安全生產執法工作座談會 李志華/攝

2019 年11 月20 日，全國安全生產執法工作座談會在廣州召開。會議認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于安全生產的重要論述，總結交流執法工作經驗，分析面臨的形勢和挑戰，安排部署重點工作。應急管理部副部長孫華山出席會議并講話。

會議指出，機構改革以來，各級安全執法人員擔當作為、規范執法，有力推動了全國安全生產執法工作創新發展，但也存在執法寬松軟、選擇性執法、執法不規范和執法隊伍專業化水平不高等問題。

執法“寬松軟”

據初步統計，2019 年1—9 月，全國安全生產現場檢查次數、處罰罰款同比下降，部分重點行業領域和多數地區行政執法力度下滑。金屬非金屬礦山現場檢查次數同比下降10.1%；工貿行業企業行政處罰次數雖然同比呈上升態勢，但低于2018 年的上升幅度；全國應急管理部門實施安全生產行政處罰次數與現場檢查次數的比率僅為3.8%；32個省級統計單位中，17 個單位行政處罰次數同比下降，18 個單位低于全國增幅平均水平；行政處罰次數排名全國前5 的廣東、江蘇、浙江、四川、河北五個地區，占全國應急部門安全監管行政處罰總數的63.6%，行政處罰次數排名后10 位的地區，合計僅占全國行政處罰總數的2.6%。雖然受“放管服”以及優化營商環境等原因的影響，但上述這些數據也反映出目前全國安全生產執法“寬松軟”的情況還不同程度存在。

“選擇性”執法

全國安全生產執法工作座談會現場 李志華/攝

記者從會議上了解到，限于專業素質、追責壓力等原因，目前在安全生產執法過程中還經常出現選擇性執法和隨意執法的情況。安全狀況越好的企業接受執法檢查的次數越多，而一些安全風險大、安全條件差的企業執法人員往往不愿去、不敢去。在對山東省青島市、濰坊市20 家企業進行的問卷調查中顯示，2018 年以來平均接受安全檢查13.8 次，而安全狀況越好的企業接受檢查次數越多（如青島啤酒46 次、青島海爾28 次）。深圳市一家涂裝設備公司，企業老板加員工一共3個人，老板寫信給國務院領導反映，2018 年一年安全檢查和會議達200余次。當地執法局派人到現場核查，確認沒有企業反映的那么多，但也有50 ～60 次，主要是社區以及網格組織的綜治、安監、消防、協管、環保等方面的檢查，頻次過高給企業增加了很多負擔。

執法不規范

會議還指出，執法規范化程度不高影響了安全生產執法的權威性。一是理念不規范。執法工作中，還不同程度存在對安全生產執法的目的、依據、程序、方式以及執法所要達到的效果等缺乏正確的理解，運用法治思維和法制方式開展工作方法不夠、能力不強等問題，法治意識和法治思維還與新時代的新要求不相匹配。二是行為不規范。在當前經濟社會不斷發展進步和“放管服”持續深入推進的大環境下，部分執法人員的執法行為、執法用語、執法方式等方面仍停留在過去簡單、粗暴的狀態，與當前執法環境不相適應。特別是全國大部分地區分類分級執行落實得不好，管轄權不明確，造成多層級重復執法，執法檢查頻次過高，不符合“放管服”的要求。三是手段不規范。目前，安全生產執法的信息化水平還存在很大差距，信息化、便攜式的執法裝備缺乏或使用率不高，不同執法人員執法標準不一、執法要求不一等問題大量存在。

執法人員專業化程度不高

當前，執法人員專業化程度不高在一定程度上影響了執法工作水平。一是專業人員比例不高。歷史上，原基層安全監管部門接納了較多帶有安置性質的分流人員，多為“半路出家”的“門外漢”，造成專業人員比例不高的“硬傷”。二是專業能力不足。安全生產執法工作需要運用多方面知識與技能，涉及行業眾多。這就要求執法人員對法律、化工、金屬非金屬礦山、冶金等多學科知識均有所了解并能熟練運用。但是，目前懂法律和高危行業相關專業背景的執法人員少之又少，懂技術能熟練執法的監管人員嚴重缺乏，影響了工作的正常開展。三是培訓水平提升不系統。大部分執法人員都是邊干邊學，而且由于工學矛盾突出、培訓頻率低、培訓時間難以保障、培訓形式不夠豐富等原因，執法業務水平提高有限。

各地優秀經驗做法

會議期間，9 個應急管理部門負責人介紹了工作經驗和體會，與會代表圍繞安全執法實踐、差異化執法和信息化建設、執法規范化建設和能力提升等議題進行了座談交流，其中有不少值得推廣的好經驗、好做法。

例如，北京市構建“四位一體”的安全執法體系（即執法四化、機制融合、考核考評，隊伍建設），有效整合了行業部門和屬地的職責，理順了開展執法工作的運行機制。執法四化，即執法程序化、程序制度化、處罰規范化、全程信息化。機制融合，即“1+X”工作機制（“1”是年度監督檢查計劃，“X”是專項執法行動），重點強調執法任務融合。考核考評，2019 年明確了9 項指標作為北京市行政執法考評監測指標，用于年度績效考核，這9 項指標中，人均檢查量、人均處罰量、職權履行率是重點。隊伍建設，北京市先后出臺多項相關文件，不斷加強執法檢查隊伍基層基礎建設。

廣東省先后制定印發了《廣東省安全生產執法監察標準化建設工作指引》等6 個配套文件，將執法監察工作涉及的機構隊伍、管理制度、運行機制、操作程序、實施步驟和保障機制統一納入標準化體系中，在推動執法體系規范化、執法隊伍專業化方面作出了積極有益的探索。

黑龍江省全面推行“三位一體”執法工作模式（即“啟動會+現場執法檢查+總結會”和“企業主要負責人+安全管理人員+崗位操作員工全過程在場”“執法+專家”三位一體的執法模式），推動同類企業糾正違法行為，以點帶面有效提升了執法檢查的震懾力。

遼寧省先行先試，專門開發專項執法系統模塊，基層執法人員通過便攜式執法終端“一鍵式操作”，已在石油天然氣開采專項執法中使用，初步實現了被檢查企業底數清楚、執法項目過程可追溯、執法結果可分析的目標。

山東省聚焦防范重大安全風險，解決基層執法“寬松軟”問題，通過異地執法、交叉執法等方式共檢查企業516 家，立案處罰企業255 家，實施經濟處罰796.76 萬元，責令停產36 家，關閉取締4 家，有效破解了執法不精準、不規范、不嚴肅等問題，樹立了安全執法的權威性和震懾力。

蘇州市在2019 年開展的安全執法比武演練活動中，設置了法規常識考核、現場執法演練、執法案卷評比等比賽項目，有力推進了執法規范化和執法隊伍能力建設。

在石油天然氣開采專項執法行動中，中國石油、中國石化等相關企業按照應急管理部要求，自主對照專項執法表確定的5 項執法內容開展自查自改，自行糾正違法行為。各相關應急管理部門隨后進行抽查指導，督促企業進一步落實主體責任，提高主動消除違法行為的自覺性。

安全生產執法工作下一步重點

會議要求，要認真貫徹落實十九屆四中全會對安全生產和行政執法的新要求，切實增強政治自覺和責任擔當，堅持嚴格規范公正文明執法，進一步理順體制、明確權責、完善程序、創新方式、加強隊伍建設，提高執法科學化精準化水平，不斷提升執法效能，有效防范化解安全風險，遏制重特大事故發生，切實維護人民群眾生命財產安全。下一步，應重點做好以下幾方面工作：

一是規范執法。嚴格執法計劃編制實施，全面推行行政執法“三項制度”（執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度），規范現場執法行為，完善自由裁量標準。要認真貫徹落實《優化營商環境條例》要求，持續提升執法效能，以嚴格規范執法促進企業營商環境優化提升，堅決摒棄執法簡單化、粗暴化和一家企業出事故同類企業停產等“一刀切”行為。

二是精準執法。推進分類分級監管，各省級應急管理部門要在統籌分析本地區安全生產狀況與地方各級應急管理部門工作能力相匹配的基礎上，合理劃分省、市、縣三級執法管轄權，明確職責分工，實現一家企業對應一級應急管理部門，避免多層級重復執法和執法缺位。推行差異化執法，對安全管理基礎比較好的企業，實行承諾制度，減少執法檢查頻次，強化企業自律，持續提升本質安全水平；對安全管理基礎條件一般的企業，實行計劃檢查、隨機抽查、明查暗訪檢查，督促加強安全管理，及時改進提高；對安全管理基礎條件差、問題隱患突出、嚴重違法違規、具有高風險和重大危險源以及曾經發生事故的企業，列入重點監管范圍，增加執法檢查頻次，嚴格監管執法，強力推動企業落實主體責任。

三是嚴格執法。增強法治思維能力，切實做到執法為民，切實加強執法紀律，堅持嚴格執法。要對違法行為始終保持高壓態勢，堅決糾正有法不依、執法不嚴現象，對違法者高懸“利劍”，依法查處違法行為，切實解決執法“寬、松、軟”等問題。要嚴格執行安全生產失信行為聯合懲戒制度，對于存在嚴重違法違規行為或者多次重復發現同類違法行為的懲戒對象要及時納入安全生產不良記錄“黑名單”。對于實施聯合懲戒的企業，要加大執法檢查頻次，提高執法工作震懾力。