構(gòu)建親清新型政商關(guān)系?推動非公經(jīng)濟“兩個”健康發(fā)展

韋付萍

摘要：親清新型政商關(guān)系是現(xiàn)代化經(jīng)濟秩序視閾下實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要治理范疇。構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，是在社會主義市場經(jīng)濟體制宏大架構(gòu)中，契合非公經(jīng)濟發(fā)展實踐特質(zhì)，聚焦制度邏輯和制度實踐的變化發(fā)展，不斷強化法治保障的制度化治理過程。

關(guān)鍵詞：親清政商關(guān)系;非公經(jīng)濟;健康發(fā)展

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”“健全支持民營經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境，完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系，健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長。”構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，是在社會主義市場經(jīng)濟體制宏大架構(gòu)中，契合非公經(jīng)濟發(fā)展實踐特質(zhì)，聚焦制度邏輯和制度實踐的變化發(fā)展，不斷強化法治保障的制度化治理過程。

一、全面厘清構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的制度邏輯

新型政商關(guān)系的建構(gòu)，應(yīng)該遵循社會主義市場經(jīng)濟基本規(guī)律，以各級黨委和政府為主導(dǎo)力量，以非公企業(yè)發(fā)展質(zhì)量為評價標(biāo)尺，以“政”與“商”的功能角色為“規(guī)范半徑”，集中體現(xiàn)三個維度的制度拓展：

（一）職權(quán)與職責(zé)的維度：親而有度、清而有為

中國特色政商關(guān)系的制度構(gòu)建，黨和政府是主導(dǎo)力量，關(guān)鍵是遵循政策制度設(shè)計邏輯，將“親”“清”嵌入各級政府的職權(quán)與職責(zé)。親清之間亟須通過制度設(shè)計保持“張力”的前提下，激活政商之間的“向心力”，盡力規(guī)避傳統(tǒng)政商秩序角色的“異化”“親”“清”的范圍和尺度、底線和高線主要具體化為各級政府的“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負面清單”。

（二）權(quán)利與義務(wù)的維度：充分保障、恪守底線

中國特色政商關(guān)系的制度構(gòu)建，非公經(jīng)濟和非公經(jīng)濟人士是主體，基礎(chǔ)是企業(yè)和企業(yè)家正當(dāng)權(quán)利的法律認可和充分保障，同時恪守和遵從法定義務(wù)底線。

“親”“清”的制度邏輯，應(yīng)該以現(xiàn)行相關(guān)企業(yè)經(jīng)營管理和市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)為根本遵循，并不是諸多親商政策“疊加效應(yīng)”輻射下企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的“法外擴展”，更不應(yīng)該是政府為公共管理服務(wù)風(fēng)險的“不當(dāng)規(guī)避”和非公企業(yè)義務(wù)負擔(dān)的“法外溢出”。

（三）形式與內(nèi)容的維度：淡化復(fù)制、重視實效

中國特色政商關(guān)系的制度構(gòu)建，形式與內(nèi)容的辯證關(guān)系是防范形式方面的簡單復(fù)制和內(nèi)容方面的忽略實效。我國傳統(tǒng)政商關(guān)系的突破和轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出典型的中國式改革模式特征——“先行先試”“自下而上”“自上而下”的政策實驗總結(jié)推廣，肇始于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的先行先試，呈現(xiàn)出“彌散”的地方創(chuàng)新探索。值得關(guān)注的是，在自上而下的政策實施過程中，地方政府制度設(shè)計不應(yīng)只偏重于形式意義的“復(fù)制”和“粘貼”，而忽視了更多契合地方非公經(jīng)濟發(fā)展、科學(xué)合理的、易于操作的具體載體、平臺和抓手。

二、客觀剖析構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的地方政府實踐——以陜西咸陽為例

制度設(shè)計引領(lǐng)秩序變革與鞏固。中共咸陽市委、市政府緊緊圍繞貫徹習(xí)近平總書記“11.1”重要講話精神，深入落實省委、省政府推進會要求，不斷強化工作措施，著力破解突出問題，全力推動民營經(jīng)濟平穩(wěn)增長。截至2019年9月底，全市非公經(jīng)濟增加值占GDP比重達到54.8%，較去年同期增加1.3個百分點，超年度計劃0.3個百分點，位列全省第二，非公經(jīng)濟增加值完成842.78億元，民營經(jīng)濟已成為助推發(fā)展的強大引擎。 2019年堅持把良好的發(fā)展環(huán)境作為民營企業(yè)發(fā)展的重要支撐，以構(gòu)建“親清”新型政商關(guān)系為根本，全面開展“爭創(chuàng)‘零投訴營商環(huán)境”活動。發(fā)展的同時，必須客觀正視存在的突出問題：一是非公企業(yè)整體規(guī)模小、名牌產(chǎn)品少、實力弱、缺乏核心競爭力，產(chǎn)值只占規(guī)模以上企業(yè)的41%。二是縣域發(fā)展不均衡。全市13個縣市區(qū)中，非公占比高于全市水平的僅有8個，占比最高的三原縣（61.31%）高出占比最低的渭城區(qū)（26.14%）35.34個百分點，縣市區(qū)發(fā)展水平相差較大。三是融資難仍是制約企業(yè)發(fā)展瓶頸。全市缺乏資金民營企業(yè)普遍存在管理不規(guī)范、信譽低等現(xiàn)狀，導(dǎo)致融資條件不夠，加之金融機構(gòu)收緊貸款、門檻高等實際，加劇了民營企業(yè)融資難問題。

（一）基于制度文本分析的地方制度建構(gòu)模式：遵循自上而下的政策實施邏輯基礎(chǔ)上的審慎創(chuàng)新

咸陽市的制度實踐呈現(xiàn)出與經(jīng)濟資源要素稟賦和發(fā)展水平類似的城市，近乎相同的探索形成過程，總體呈現(xiàn)出貫徹中、省相關(guān)制度引領(lǐng)規(guī)范的同時，契合地方非公經(jīng)濟發(fā)展要求的審慎制度創(chuàng)新。國家發(fā)改委《關(guān)于建立健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制的實施意見》（發(fā)改體改〔2019〕1494號）（以下簡稱《涉企政策制定機制》），指出在涉企政策的制定、評估和調(diào)整過程中，有關(guān)部門要主動聽取企業(yè)家的呼聲、建議和意見，使涉企政策真正為企業(yè)服務(wù)。這一操作性的具體政策，為政府部門深化“放管服”改革、建構(gòu)親清新型政商關(guān)系并優(yōu)化營商環(huán)境提供了明確的指引。之后，陜西省委、省政府辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的意見》（2019）（以下簡稱《意見》），該《意見》促進了頂層設(shè)計在省域范圍內(nèi)的具體操作指引。2019年咸陽市委市政府先后擬定和實施《關(guān)于構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的實施意見》《關(guān)于促進民營企業(yè)家和非公有制經(jīng)濟人士健康成長的實施辦法》（以下簡稱《實施意見》和

《實施辦法》）。此舉彰顯了地方黨委政府在自上而下的制度實踐路徑中自主拓展和完善政策的“制度自覺”。但是，縱覽諸多地方政府的制度實踐，非公經(jīng)濟“兩個”健康發(fā)展的基本現(xiàn)狀仍然呈現(xiàn)出政策自上而下貫通實施與企業(yè)家、企業(yè)發(fā)展預(yù)期之間的“張力”，尤其是政策實施的“最后一公里”出現(xiàn)了“空白地帶”和“灰色地帶”。

（二）基于實踐分析的非公“兩個”健康發(fā)展機制建設(shè)：政策供給有限、政府公共管理服務(wù)機制效能不高、法治保障能力不足、文化滋養(yǎng)動能不強

構(gòu)建新型政商關(guān)系正式進入官方話語體系后，政府與市場、權(quán)力和資本、企業(yè)與社會的關(guān)系建構(gòu)和運行軌跡囿于政策、法治、機制的“桎梏”，亟須完善內(nèi)在諸多具體關(guān)系支撐。

1.政策供給水平有限。重塑親清新型政商關(guān)系是堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制重要“秩序要素”，其必然遵循政府與市場的基本關(guān)系。結(jié)合各地的政策實踐觀察，地方政府相關(guān)政策供給能力存在的突出問題包括：一是地方政府自主空間不斷擴容的同時，政策供給呈現(xiàn)量的提升，差異化明顯，與非公企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律有亟待彌合的差距。二是部分地方政府，尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)，囿于自身發(fā)展的要素空間，政策仍然出現(xiàn)了一定程度的表面化、象征性和低水平的“惡性競爭”，甚至是對上級和其他地區(qū)政策的“復(fù)制”和“粘貼”。三是規(guī)范重塑政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部營商行為的政策設(shè)計，與部分黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)政策之間存在矛盾的同時，甚至偏離價值導(dǎo)向的問題。

2.機制運行效能不高。政策運行機制效能關(guān)系

“親”“清”的形神兼?zhèn)洹τ凇靶巍保?xí)總書記的相關(guān)重要論述已非常明確表述為“5+5”的正負清單，

“神”的詮釋亟須提高各級各地各類政策綜合運行機制的效能。各級地方政府為促進非公經(jīng)濟的兩個“健康”發(fā)展，呈現(xiàn)出較為明顯的政策主導(dǎo)“強”引領(lǐng)的同時，政策實施機制的“弱”效應(yīng)：一是政府部門之間協(xié)調(diào)機制尚未健全，聚焦重塑政商關(guān)系和優(yōu)化營商環(huán)境的政策仍然不同程度存在政出多門、特別是政策效應(yīng)抵消的現(xiàn)象。二是政府與非公企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)干部與非公企業(yè)家溝通機制中政府主導(dǎo)作用日益凸顯的同時隨意性明顯，需要時“開門納諫”，不需要時“閉門謝客”，且溝通協(xié)商內(nèi)容單一。三是非公企業(yè)人士和非公企業(yè)合法權(quán)益保障機制構(gòu)建，存在一定范圍針對企業(yè)的行政執(zhí)法事項的

“泛化”，尤其是民營企業(yè)的意見建設(shè)和訴求沒有“有力”的上達“直通車”，黨委政府的政策法規(guī)、問題解決沒有下達的“專用線”。四是新型政商關(guān)系需要在一定范圍內(nèi)重構(gòu)傳統(tǒng)政府公共管理服務(wù)秩序和效能評估體系，現(xiàn)階段部分地方政府實施的評估監(jiān)督體系存在相關(guān)指標(biāo)設(shè)計設(shè)計的操作性、針對性不強。

3.法治保障能力不足。現(xiàn)階段法治保障能力不足集中表現(xiàn)為：一是基于非公經(jīng)濟“兩個”健康發(fā)展的區(qū)域差異和不平衡，地方政府具體貫徹實施《中華人民共和國優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）的立法保障水平亟待提高。二是地方立法精神導(dǎo)向呈現(xiàn)出一定程度的市場化導(dǎo)向或政府主導(dǎo)的“過度放大”，亟須厘清黨紀(jì)國法底線與行政倫理、企業(yè)家責(zé)任高線的關(guān)系。三是政府公共服務(wù)供給水平提升與規(guī)范行政執(zhí)法之間呈現(xiàn)出新矛盾和問題，亟須解決部分政府執(zhí)法部門“專項整治行動”的“運動式”執(zhí)法習(xí)慣。四是非公經(jīng)濟兩個

“健康”發(fā)展的社會環(huán)境亟須緩釋司法環(huán)境和非公企業(yè)經(jīng)營環(huán)境之間的“張力”，依法合法考量涉及非公企業(yè)發(fā)展的特殊問題，同時慎用司法自由裁量權(quán)。

4.文化滋養(yǎng)動能不強。內(nèi)化于心的親清文化是滋養(yǎng)新型政商關(guān)系的共同核心價值和“文化生態(tài)內(nèi)核”。改革開放進程中，政商關(guān)系的原始秩序文化與法治化的市場經(jīng)濟秩序不斷拓展之間的“張力”依然存在，文化滋養(yǎng)動能不足集中表現(xiàn)為：一是人情文化使“親而有度”的理念難以落地生根。一些民營企業(yè)家的觀念認知和行為方式仍然固化于傳統(tǒng)的“人情”的政商交往模式中，“辦事靠關(guān)系”的觀念根深蒂固。二是清廉文化心理的“外溢效應(yīng)”導(dǎo)致“清而無為”已然成為新常態(tài)，“不敢親”“不會親”的現(xiàn)象仍然不同程度存在。三是，政績導(dǎo)向的急功近利思維直接誘發(fā)了政策實施的差異化和服務(wù)保障的選擇性。

三、深入思考新時代構(gòu)建親清政商關(guān)系，推動非公經(jīng)濟“兩個”健康發(fā)展路徑

親清新型政商關(guān)系是政府組織與市場主體功能角色、運行軌跡、關(guān)系建構(gòu)等不斷契合治理現(xiàn)代化的動態(tài)、多樣化發(fā)展過程。

（一）遵循政府與市場的關(guān)系，完善地方配套政策，提升政策引領(lǐng)力

非公經(jīng)濟“兩個”健康發(fā)展需要可持續(xù)的公共政策引領(lǐng)和保障。基于中央與地方的政策治理分工機制，在中央政策頂層設(shè)計導(dǎo)向指引的前提下，各級地方黨委政府需要聚焦上級政策“落地”的同時，契合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和特征，積極完善“全領(lǐng)域”的配套政策，提高地方政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平：一是緊緊圍繞習(xí)總書記2018年“11.1”重要講話精神，實現(xiàn)中央頂層設(shè)計“落地”地方的精準(zhǔn)施策，凸顯地方配套“全領(lǐng)域”政策的“聚合”價值。二是配套政策論證階段，充分調(diào)研本地區(qū)非公企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及非公企業(yè)人士概況，凸顯地方政策設(shè)計“擴容”的動能。將優(yōu)化政府公共服務(wù)進一步細化為可操作的任務(wù)清單，以精準(zhǔn)對接促進非公企業(yè)發(fā)展的政策需求，特別是依據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的規(guī)定“國家鼓勵和支持各地區(qū)、各部門結(jié)合實際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施。對探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任。”。三是配套政策擬定階段，建立和完善政府重大經(jīng)濟決策主動征詢企業(yè)家的程序性規(guī)范，完善機制充分吸納非公企業(yè)和非公經(jīng)濟人士的建設(shè)性意見，實現(xiàn)非公企業(yè)開拓創(chuàng)新助推公共政策的有效拓展，凸顯地方政府公共政策“開放”的潛能。

（二）契合政府服務(wù)職能，引導(dǎo)非公企業(yè)守規(guī)經(jīng)營，增強雙向互動的機制建構(gòu)力

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第七條“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對優(yōu)化營商環(huán)境工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，建立健全統(tǒng)籌推進、督促落實優(yōu)化營商環(huán)境工作的相關(guān)機制，及時協(xié)調(diào)、解決優(yōu)化營商環(huán)境工作中的重大問題。”基于此，地方政府應(yīng)以深化“放管服”改革為契機和統(tǒng)領(lǐng)：一是建構(gòu)統(tǒng)籌和督促落實優(yōu)化營商環(huán)境的地方涉企工作機制，整合公共管理服務(wù)資源，借助政務(wù)服務(wù)平臺、彌合政府部門之間政出多門的“效能真空”，矯正政出多門的政策執(zhí)行偏差。二是創(chuàng)新政企互動機制，鑒于政商關(guān)系的社會敏感性，一方面強化黨委政府對民營經(jīng)濟高質(zhì)量的組織領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)督促黨委政府決策部署的貫徹落實，收集梳理商會組織、非公企業(yè)反映的意見建議，協(xié)調(diào)解決實際困難問題，另一方面借力行業(yè)協(xié)會，提高中小非公企業(yè)的“話語水平 ”，有效架起政府與企業(yè)之間的橋梁，打通政府服務(wù)企業(yè)的“最后一公里”。三是完善涉企政策和信息公開機制，重點在政府權(quán)責(zé)清單公開中，避免“蜻蜓點水”式的公開，即不公布每項政府事權(quán)的運行流程和標(biāo)準(zhǔn)、不公布具體執(zhí)行機構(gòu)和違反相關(guān)程序的救濟舉措，可以積極借鑒國務(wù)院專門發(fā)文表揚的典型案例，廣東省佛山市政府的1883項許可和公共服務(wù)事項編制辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，并細化415個標(biāo)準(zhǔn)要件。

（三）完善科學(xué)立法、規(guī)范行政執(zhí)法、強化公正司法，培育全民守法，全面提高維護公平正義的法治保障力

全面提高維護公平正義的法治保障力，一是積極回應(yīng)構(gòu)建親清政商關(guān)系和推動非公經(jīng)濟健康發(fā)展與現(xiàn)行法規(guī)制度設(shè)計滯后之間存在的矛盾，在《憲法》和基本法律法規(guī)制度設(shè)計的框架內(nèi)，加快形成親清政商關(guān)系的法律規(guī)范體系，對亟待明晰的包括產(chǎn)權(quán)、民營企業(yè)內(nèi)部貪腐、國家公職人員依法履職的“職業(yè)防火墻”等在內(nèi)的具體法律范疇的界定，加快相關(guān)保護企業(yè)家合法權(quán)益的法律法規(guī)的擬定和修訂，同時對于屬于地方立法范圍的規(guī)范事項，地方立法機關(guān)應(yīng)遵循憲法法律和行政法規(guī)，制訂和完善適合本地區(qū)非公經(jīng)濟發(fā)展實際的規(guī)范，彌合政府“三張清單”與地方立法的不當(dāng)縫隙，全面增強執(zhí)行“三張清單”的法治效果和社會效果。二是規(guī)范行政執(zhí)法，厘清行政執(zhí)法監(jiān)管事項和公共管理服務(wù)范圍的關(guān)系，杜絕“運動式執(zhí)法”“一刀切執(zhí)法”，尤其是針對非公企業(yè)合法權(quán)益和非公企業(yè)人士人身財產(chǎn)權(quán)益，謹慎使用行政強制措施，依據(jù)《條例》第五十九條第一款明確，盡量使用“說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)”等非強制性行政手段。三是各級司法機關(guān)積極營造維護非公企業(yè)合法權(quán)益的良好“法治生態(tài)”，聚焦涉非公企業(yè)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)保護案件，重拳懲處破壞企業(yè)正常經(jīng)營管理秩序各類犯罪，提升非公企業(yè)和經(jīng)營者的“法治獲得感”。四是建立和完善針對非公企業(yè)和企業(yè)家的法治宣傳教育，創(chuàng)新宣傳方式和平臺，幫助企業(yè)構(gòu)筑防范政商關(guān)系法律風(fēng)險的“防火墻”。

（四）強化“親”“清”文化滋養(yǎng)動能，營造有利于非公經(jīng)濟發(fā)展的良好社會生態(tài)環(huán)境

構(gòu)建新型政商關(guān)系和促進非公“兩個”健康發(fā)展，文化滋養(yǎng)是持久的融合動能支撐。制度管人，文化管心，以制度保障文化形成，以文化引導(dǎo)制度定型。強化“親”“清”文化滋養(yǎng)動能，可以促進“親”“清”二字在政商雙方內(nèi)化于心、外化于行、固化于制，在目標(biāo)上堅持有序有效，在機制上堅持規(guī)范長效。強化文化滋養(yǎng)動能，一是各級地方黨委和政府應(yīng)該將社會主義核心價值觀作為形成親清政商文化的基本價值引領(lǐng)，將滋養(yǎng)政商文化的路徑在社會主義核心價值觀實踐中得到“全面拓展”，實現(xiàn)組織、平臺、規(guī)范等資源的具體化和實效化。二是各級地方黨政機關(guān)干部應(yīng)該增強培養(yǎng)政府服務(wù)企業(yè)的自覺，根據(jù)《中辦國辦意見》各級黨政機關(guān)干部要坦蕩真誠同企業(yè)家交往，樹立服務(wù)意識，了解企業(yè)經(jīng)營情況，幫助解決企業(yè)實際困難，同企業(yè)家建立真誠互信、清白純潔、良性互動的工作關(guān)系。三是非公企業(yè)和企業(yè)家亟須涵養(yǎng)守規(guī)合法經(jīng)營的企業(yè)文化，各級地方黨委、統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商聯(lián)組織需要搭建平臺和組織、創(chuàng)新工作理念，積極引導(dǎo)、幫助企業(yè)和企業(yè)家樹立培養(yǎng)企業(yè)文化。四是全面強化基層干部與企業(yè)家交往過程中的紀(jì)律意識，保護干部不逾法律紅線、紀(jì)律底線、交往界線。

【本文系陜西省社會主義學(xué)院2019-2020年統(tǒng)戰(zhàn)理論重點課題研究成果】

【參考文獻】

[1]戴澤偉，張楠.企業(yè)家精神促進資本市場發(fā)展作用機制存在問題及治理策略——基于奧地利學(xué)派的反思[J].理論探討，2018（2）.