環(huán)境行政公益訴訟原告資格擴(kuò)展研究

熊 靜

(華僑大學(xué) 福建 泉州 362000)

在 2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會通過了全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定(以下簡稱《決定》)。在《行政訴訟法》第25條增加第4款，明確規(guī)定提起行政公益訴訟的原告為各級檢察院。由此，在2015年7月1日開展的全國十三個省市的行政公益訴訟試點(diǎn)工作正式結(jié)束，行政公益訴訟制度在全國正式全面實(shí)施。修法的決定表明，立法者對經(jīng)過兩年改革探索的檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟是滿意的。然而，修法只解決了對檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)問題，對于行政公益訴訟的原告資格的爭議，并不會因為法律的授權(quán)而停止。因為，在履行職責(zé)中，檢察機(jī)關(guān)正不斷受到其自身角色帶來的挑戰(zhàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的現(xiàn)狀分析

(一)檢察機(jī)關(guān)起訴對象上的避重就輕

民眾對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟期待甚高，檢察機(jī)關(guān)也希望行政公益訴訟提高自身與其他的部門對話的話語權(quán)。筆者收集了2018年3月1日年至2019年3月5日，共計153件作為研究對象。這是全國范圍內(nèi)實(shí)行環(huán)境行政公益訴訟一段時間后的效果。筆者將各地檢察院提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)性事由細(xì)分為16類(見圖1)：

圖1

民眾一般對空氣污染和水污染的感受最深，相關(guān)意見也最為強(qiáng)烈。但是經(jīng)過實(shí)證研究大量環(huán)境行政公益訴訟案件，發(fā)現(xiàn)非法改變林地用途是引起環(huán)境行政公益訴訟最多的基礎(chǔ)事由。緣何檢察院對改變林地用途這一類案件會產(chǎn)生特別興趣？ 在改變林地用途的這一類案件細(xì)分中，“采石采砂“成為檢察院的共同選擇最多的子事由。比如“長春市雙陽區(qū)人民檢察院訴長春市雙陽區(qū)林業(yè)局不履行法定職責(zé)案”①“廣安市鄰水縣人民檢察院訴鄰水縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案”②“納雍縣人民檢察院訴被告貴州省納雍縣林業(yè)局怠于履行法定職責(zé)案”③。這一類案件的頻繁發(fā)生，除了這一類違法行為較為普遍，還與當(dāng)前國家要求對自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記，防止國有資產(chǎn)流失有關(guān)。④但深層次原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)的自身經(jīng)濟(jì)力量較為薄弱，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)也非常有限，要求執(zhí)法部門對此類行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊不會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，地方政府至少不會因為影響經(jīng)濟(jì)而對檢察院開展工作有抵觸情緒。

(二)檢察機(jī)關(guān)偏重糾正政府的不作為

在筆者收集的案例中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求大多為“確認(rèn)違法”，鮮見要求行政部門進(jìn)行相關(guān)作為的要求。可見，相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)并未起到擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)職能的作用。檢察機(jī)關(guān)在當(dāng)前體制中尚不能抵抗更為強(qiáng)勢政府。若檢察院過于主動的監(jiān)督政府的行政措施，無疑會激怒政府。檢察院在行政公益訴訟中若缺少政府的配合，那么必定會導(dǎo)致行政公益訴訟工作開展的困難。另一個原因則是我國《憲法》對檢察院職能分工的結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督者的角色要求其對政府的違法行為進(jìn)行督促、勸誡，將違法的政府引導(dǎo)回正確的道路，而不是對行政部門進(jìn)行提出懲罰的要求。在這樣的角色背景下，檢察院提起行政公益訴訟偏重對政府不作為的糾偏，較少關(guān)注行政作為對環(huán)境公共利益實(shí)質(zhì)性的損害。

(三)檢察機(jī)關(guān)案件線索獲取上較為單一

由于現(xiàn)有法律對于檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的規(guī)定較為原則化難以掌握，學(xué)界對于“履行職責(zé)”的看法也各有不同。有學(xué)者認(rèn)為檢察院“履行職責(zé)”的方式囊括了：(1)檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查、審查起訴、批捕或刑事審判監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)案件線索。(2)檢察機(jī)關(guān)為配合政府某一時期亟需解決的問題，開展專項檢察監(jiān)督工作，在這一過程中發(fā)現(xiàn)了大量案件線索(3)借助“兩法銜接”等信息共享平臺和案件管理平臺，主動對重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法信息進(jìn)行集中排查，跟進(jìn)而獲取的案件線索。有學(xué)者指出“履行職責(zé)”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限縮解釋，它指的僅為檢察機(jī)關(guān)在自偵、批捕、公訴案件中發(fā)現(xiàn)的線索。譬如在“山東省慶萬縣人民檢察院訴山東省慶萬縣環(huán)境保護(hù)局行政公益訴訟案”即為當(dāng)?shù)貦z察院發(fā)現(xiàn)污水處理廠涉嫌環(huán)境犯罪時，進(jìn)而認(rèn)定當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門未履行職責(zé)提起的訴訟。但是這是對“履行職責(zé)”過分狹窄的解釋也有學(xué)者認(rèn)為這里的“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的案件線索，僅指檢察機(jī)關(guān)在行使《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》中明確規(guī)定的公訴、批捕、自偵等職責(zé)過程中所發(fā)現(xiàn)的案件線索。判決書所反映的情況與此基本吻合，如“山東省慶萬縣人民檢察院訴山東省慶云縣環(huán)境保護(hù)局行政公益訴訟案”即為檢察機(jī)關(guān)在追究某家化工廠違法排污涉嫌環(huán)境污染犯罪時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門未依法履行職責(zé)，所以提起訴訟。但是也有學(xué)者從較為寬泛的概念來理解“履行職責(zé)”即除了追究犯罪之外，人大、政協(xié)、政府部門、黨委等移交的案件線索都是可以發(fā)現(xiàn)的案件來源。筆者對第二種觀點(diǎn)表示認(rèn)同，現(xiàn)行立法并未對檢察機(jī)關(guān)案件線索的來源嚴(yán)加限制，因此違法行為的來源并非重點(diǎn)，關(guān)鍵是檢察機(jī)關(guān)是否有效利用了現(xiàn)有的制度資源。案件線索獲取的方式如此多種多樣，檢察院內(nèi)部的反貪污反瀆職、公訴、審監(jiān)等部門對案件線索的移交成為檢察院獲取線索的主要方式。這些部門在前期工作中就已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)并固定了相應(yīng)的證據(jù)，為后期公益訴訟的工作打下了良好的基礎(chǔ)。但在這一方式中，存在檢察系統(tǒng)內(nèi)部橫向移送機(jī)制普遍不通暢的問題。各個部門并不能很好的協(xié)調(diào)起來，即便發(fā)現(xiàn)了涉及行政公益訴訟案件的線索，也有可能會因為業(yè)務(wù)范圍的不同而缺少敏銳性。這還僅僅是在試點(diǎn)時期，現(xiàn)如今檢察院查處國家公務(wù)人員職務(wù)犯罪的職權(quán)已經(jīng)移送給國家監(jiān)察委員會，本已不多的線索來源無疑會進(jìn)一步受到壓縮。

二、對限制擴(kuò)展環(huán)境行政公益訴訟原告資格觀點(diǎn)的檢視

(一)擴(kuò)展原告資格會有導(dǎo)致濫訴的風(fēng)險

對于賦予公民和環(huán)保組織提起行政公益訴訟的訴訟主體資格，學(xué)界觀點(diǎn)不一，有的政府部門官員認(rèn)為公民和環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體，早國家環(huán)保總局副局長潘岳在“世界環(huán)境名人聚會北京探討科學(xué)發(fā)展觀”大會上提出：“公民和環(huán)保團(tuán)體是對環(huán)境損害感受最深、最直接、發(fā)現(xiàn)最及時的一部分人，應(yīng)當(dāng)建立一個開放性的平臺，讓各方主體一較高低。”但是也有觀點(diǎn)認(rèn)為，單一性的原告資格或者多元性的原告資格，在行政公益訴訟的構(gòu)造中并不重要，關(guān)鍵是現(xiàn)行單一原告資格是否適應(yīng)當(dāng)前我國社會實(shí)際。其進(jìn)一步指出，當(dāng)前我國市民社會處于初期階段，環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，對環(huán)境保護(hù)的意愿也比較滯后，由此單靠市民社會內(nèi)部成員的交流和環(huán)保主體提起公益訴訟無法解決一些深層次的根本問題。學(xué)者反對在行政公益訴訟中引入社會力量具有一定合理性。但是僅僅臆測環(huán)境公益組織參與訴訟意愿不足，打開行政公益訴訟的大門有導(dǎo)致“濫訴”的嫌疑就否定公民與環(huán)保組織的訴訟資格未免有專斷的嫌疑。“濫訴”是大多數(shù)學(xué)者否定賦予公民或社會組織訴訟主體資格的主要原因。事實(shí)上，在公民訴訟走得最遠(yuǎn)得美國，也未出現(xiàn)濫訴得情況。美國司法部統(tǒng)計了2008年-2010年根據(jù)《清潔空氣法》和《清潔水法》起訴的環(huán)境公民訴訟案件，一共為227件。在2008年一年美國聯(lián)邦環(huán)保署向法院移交的刑事案件和民事案件分別為216件和411件，是同期環(huán)境公益訴訟的8.6倍。

(二)公民和環(huán)保組織在訴訟法上缺乏訴的利益

認(rèn)為公民和環(huán)保團(tuán)體不享有原告資格的原因還在于，由于缺乏在法律上“訴的利益”，個人與社會組織不應(yīng)當(dāng)享有訴權(quán)，當(dāng)然也不應(yīng)當(dāng)享有訴訟資格。但是德國行政法學(xué)者托馬斯(Thoma)則認(rèn)為，將是否允許起訴，原告資格的有無，動輒為立法技術(shù)的偶然所左右，以至于可能給人民的救濟(jì)帶來相當(dāng)不合理的結(jié)果。而且，當(dāng)我們無法在實(shí)定法中找到適合被侵害利益的權(quán)利名稱時，由于不得不駁回訴訟請求，救濟(jì)之路也會隨之不得不變得狹窄。⑤日本環(huán)境法學(xué)者原田尚彥同樣認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)過分以實(shí)定法上權(quán)利的有無來賦予相應(yīng)的訴權(quán)，對于那些并非以特定人為對象，而是面向社會一般具有全面且廣泛影響力的處分，應(yīng)該由此在事實(shí)上蒙受了最大不利影響的社會集團(tuán)的一員來代表該集團(tuán)的利益起訴，之所以這么說，是因為，在這種情況下，即便他們每個人所受到的不利益影響都微不足道，以至于其本身很難說是值得保護(hù)的個人利益。但是，他們不僅最適合成為該處分合法性審查的請求人，而且，若不通過其自身的起訴，則難以實(shí)現(xiàn)對他們的救濟(jì)。

三、多元化環(huán)境行政公益訴訟原告資格的構(gòu)建

(一)原告資格擴(kuò)展的邊界

原告資格的確定是訴訟的起點(diǎn)。對于行政公益訴訟而言，將原告資格擴(kuò)大到公民與環(huán)保團(tuán)體后，依然需要解決原告資格的邊界問題。所謂原告資格的邊界問題，指的就是原告資格適用的具體范圍。學(xué)界對于行政公益訴訟中原告資格的擴(kuò)展主要存在兩種觀點(diǎn)：其一，賦予公民與環(huán)保團(tuán)體最為廣泛的訴訟主體資格。按照此觀點(diǎn)，任何公民和環(huán)保團(tuán)體均可在認(rèn)為行政部門的相關(guān)行為對環(huán)境造成了不利益的情況下都可以向法院提起訴訟。提出這種觀點(diǎn)的理由基于環(huán)境行政公益訴訟的目的在于保護(hù)環(huán)境公共利益，而環(huán)境公共利益明顯是一個寬泛的概念難以對此進(jìn)行一個準(zhǔn)確的定義并劃定一個具體的范圍。因此任何人都可以基于自身對環(huán)境變化的感知向政府提出訴訟。其二，將原告資格的范圍限定在當(dāng)?shù)氐木用瘛Ｒ驗楫?dāng)?shù)鼐用衩黠@對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境感受最深，也是當(dāng)?shù)丨h(huán)境利益受損的最終受害者。從我國環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐來看，公民與環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟面臨許多挑戰(zhàn)。其中有可能提起環(huán)境行政公益訴訟的主體是環(huán)保組織，因為環(huán)境公益訴訟不同于普通訴訟，涉及大量的專業(yè)性知識，因果關(guān)系的證明也是極為復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，截至2008年10月，全國共有民間環(huán)保組織3539家，其中“國”字號的1309家，學(xué)校社團(tuán)組織1382家，“草根”的環(huán)境保護(hù)組織僅有508家。⑥這些民間組織起來的環(huán)保組織大多面臨著活動資金嚴(yán)重短缺、社會公信力缺乏、人員穩(wěn)定性不足等困境。如果不對原告資格的邊界進(jìn)行限制，將會導(dǎo)致環(huán)保組織資源配置的不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)會吸引更多環(huán)保組織，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)則會無人問津。過多的環(huán)保組織涌向幾個熱點(diǎn)地區(qū)，也會對當(dāng)?shù)氐姆ㄔ合到y(tǒng)造成壓力。按照我國目前的現(xiàn)實(shí)狀況，將環(huán)境行政公益訴訟原告資格的邊界限定于本地，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)爻闪h(huán)保組織，緩解我國環(huán)保組織過分集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，“國”字號居多，“草根”太少的現(xiàn)狀。

(二)各訴訟主體的起訴順位

我國《民事訴訟法》第55條對環(huán)境民事公益訴訟的起訴順序進(jìn)行了規(guī)制。一般而言如果法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織愿意提起環(huán)境民事公益訴訟，人民檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。但是如果發(fā)生法律規(guī)定的組織和機(jī)關(guān)不愿提起環(huán)境民事公益訴訟，此時檢察機(jī)關(guān)就需要自行提起環(huán)境民事公益訴訟。可以看出民事公益訴訟的邏輯是將法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織是否提起環(huán)境民事公益訴訟作為檢察院提起訴訟的前置條件，法律規(guī)定的組織和機(jī)關(guān)排在第一順位，檢察機(jī)關(guān)排在第二順位。環(huán)境行政公益訴訟恰好需要采取與環(huán)境民事公益訴訟相反的邏輯。一般而言由檢察院提起訴訟，只有在檢察院被公民或環(huán)保組織告知行政部門違法事由，仍然不提起訴訟的情況下，公民或環(huán)保組織才能提起訴訟。環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟在制度功能上有所區(qū)別。環(huán)境民事公益訴訟的制度功能是對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為進(jìn)行追責(zé)，防止社會公共利益的進(jìn)一步受損。環(huán)境行政公益訴訟自然具有防止社會公共利益受損的功能要件，但是行政公益訴訟更多的是檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。因此，為了保證檢察機(jī)關(guān)能夠正常行使對法律監(jiān)督的職權(quán)，有必要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)先順序。

(三)訴前程序的適用

行政公益訴訟的訴前程序，是指檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。具體到環(huán)境行政公益訴訟，指的是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政部門對負(fù)有職責(zé)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域不作為或者亂作為，在發(fā)出檢察建議后，行政部門依然不依法履行職責(zé)，在此情況下人民檢察院才能提起行政公益訴訟。訴前程序是行政公益訴訟的一大特色，它較好的平衡了人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。事實(shí)上，大量的行政公益訴訟都是在訴前程序得到解決的，這充分證明訴前程序的適用是著實(shí)有效的。當(dāng)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟主體資格擴(kuò)展至公民和環(huán)保團(tuán)體，此時是否使用訴前程序？訴前程序在何種語境下展開？成為亟需解決的問題。筆者認(rèn)為，在公民和環(huán)保團(tuán)體納入環(huán)境行政公益訴訟之后仍然需要訴前程序。具體的制度構(gòu)建可以借鑒美國的公民訴訟，美國公民訴訟要求公民在向法院提起訴訟之前，必須提前60天將公民訴訟書送達(dá)給美國環(huán)保部、違法行為所在的州及違法行為本人。如若美國環(huán)保部決定采取行為，公民就不得提起訴訟。因此，我國公民或者環(huán)保團(tuán)體向當(dāng)?shù)匦姓块T提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)匦姓块T提交建議書。當(dāng)?shù)卣绻扇〈胧┫h(huán)境污染，就不能提起訴訟。

四、結(jié)語

隨著行政公益訴訟試點(diǎn)工作的結(jié)束，全國人大常委會對《行政訴訟法》的修改，兩高相應(yīng)的司法解釋出臺，逐步為我國環(huán)境公共利益保護(hù)搭建起了“國家化”平臺。通過引入個人和環(huán)保組織進(jìn)行訴訟主體社會化改造，搭建我國多元化的環(huán)境行政公益訴訟框架，這既是彌補(bǔ)單一“國家化”弊端的解決辦法，也是未來推進(jìn)環(huán)境民主，彌補(bǔ)對環(huán)境公共利益保護(hù)不足的客觀要求。但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到隨著訴訟主體資格的擴(kuò)展，也會帶來許多新的問題。譬如公民和環(huán)保組織在勝訴后的利益歸屬，是否應(yīng)當(dāng)適當(dāng)對其補(bǔ)償，如何補(bǔ)償，誰來主持補(bǔ)償工作？這些都是未來亟需探討的問題。

注釋：

① 長春市雙陽區(qū)人民檢察院與長春市雙陽區(qū)林業(yè)局不履行法定職責(zé)一審行政判決書，(2018)吉0112行初1號。

② 廣安市鄰水縣人民檢察院訴鄰水縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案行政判決書，(2018)川1603行初148號。

③ 納雍縣人民檢察院訴被告貴州省納雍縣林業(yè)局怠于履行法定職責(zé)一審判決書，(2018)黔0502行初20號。

④ 劉超.自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的地方實(shí)踐與制度創(chuàng)新[J].改革，2018(11):10-13.

⑤ 黃學(xué)賢.行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探討[J]，法學(xué)，2005(10)：45-52.

⑥ 鞠占杰.我國民間環(huán)保組織的現(xiàn)狀及未來發(fā)展問題探討[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2011(7)：15-17.