財政分權對大氣環境污染的影響效應分析
——基于新疆地州視角

賈文利

(新疆財經大學財政稅務學院 新疆 烏魯木齊 830012)

一、引言及文獻綜述

大氣環境屬于外部性較強的公共物品，關系到整個生物圈的和諧穩定和健康發展。落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，就應該更加重視經濟發展與大氣環境污染的關系，推進生態文明建設,為人民美好生活與可持續發展提供更好的生存環境。黨的十九大報告指出，要著力解決突出的環境問題，堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣環境污染防治行動，打贏藍天保衛戰。在2019年政府工作報告中，李克強總理指出要持續推進污染防治，鞏固擴大藍天保衛戰成果，表明政府在推進經濟高質量發展的同時，始終重視對大氣環境改善。生態環境治理一般都由政府推進為主導。中央政府出臺環境質量標準和要求，各級地方政府具體落實環境治理措施，成為區域環境治理和改善的主力(后小仙等，2018)。中國式分權和政治晉升唯GDP的考核機制背景下，地方政府為促進本地區經濟的快速發展與其他地區展開資源競爭，曾不惜以“犧牲”環境為代價，引進高能耗、高污染的企業。財政分權的確在很大程度上帶來了地區經濟的快速增長(郭璐，2018)，但也對環境帶來了很大的負擔，以“工業三廢”為主的非農產業廢氣、廢水和廢物排放越過環境承載力臨界值后，便會產生很強的負外部效應。很多學者從財政分權的視角研究財政分權對大氣環境污染的影響及其傳導機制。現有文獻以實證分析居多,主要以基于GMM估計的面板數據模型(許雯雯，2019)方法對財政分權與環境污染的關系進行了研究，研究結論也有較大的差異。目前，研究財政分權與環境污染關系形成的觀點主要分為三類：第一類從財政收入和支出分權角度進行研究，發現財政收入分權會加劇本地區環境污染狀況，財政支出分權有利于改善環境污染狀況(馮雪艷等，2018；鄭潔等，2018)；第二類以碳排放為著眼點對財政分權與環境污染的影響進行研究，財政支出分權度的提高會顯著提高碳排放水平(田建國等，2018)，加劇環境污染(劉建民等，2015)；第三類認為財政分權與環境質量存在倒U型關系(周靖等，2018)。

現有關于財政分權與環境污染關系的文獻主要以省際間的研究為主,往往會忽略省域內部的差異對其研究對象的影響。由于環境治理的主體主要是地方政府，以省域內為研究對象可以為地方政府治理本地區環境污染提供更有針對性的政策措施。基于此，本文以新疆各地州為研究對象，分析區域內財政分權對大氣環境污染的影響效應。

新疆作為“一帶一路”的建設核心區具有舉足輕重的作用。但新疆作為欠發達地區，長期以資源密集型產業發展為導向，大量開發使用自然資源，發展資源型產業，排放大量污染物，特別是以石油、煤炭等化石能源為原料生產排放造成了嚴重的大氣環境污染問題。據2016年《中國環境狀況公報》，我國338個地級及以上城市中，有32個城市重度及以上污染天數超過30天，分布在新疆等地，主要污染物為PM2.5。建設“一帶一路”核心區，推動美麗新疆建設進程，解決大氣環境污染治理問題已迫在眉睫。

財政分權程度的提高，意味著地方政府擁有更大的財政自主權，在粗放型經濟發展時期會促進地區經濟結構變化，有利于提高本地區非農產業產值比重，而作為非農產業重要組成部分的重工業，大都屬于高耗能、高污染的產業，因此，粗放型經濟發展模式下，大氣環境質量會在很大程度上受到財政分權和政府間競爭的影響(馬春文等，2016)。新時代國家提出建設生態文明，人民對美好生活的追求不再限于物質方面的“硬需求”，生活品質方面的“軟需求”更加注重。生態環境建設被納入到地方政府官員政績考核指標之中，使得轄區內居民對美好生存環境的偏好(鐘茂初，2013)會增強地方政府為轄區內居民提供更好的環境質量的動機。基于省級層面和域內地州政府間的財政分權關系，在“綠水青山就是金山銀山”發展理念的引導下，省級層面對生態環境質量建設的要求也必然會對省域內地州市政府行為進行約束。在這種背景下，財政分權程度的提高必然會激勵地方政府加大對轄區內生態環境建設的投入。基于此，本文提出并驗證如下命題：大氣環境污染會隨著財政分權程度的增強而呈現出先惡化再改善的狀況。

二、研究方法和指標選取

(一)動態面板GMM估計模型設計

基于2006-2016年新疆各地州年度數據對財政分權和大氣環境污染的關系進行檢驗，采用支出方向的財政分權對此進行研究，本文擬建立動態面板GMM估計模型進行研究。

為驗證財政分權和地區經濟結構差異對大氣環境污染的影響效應，擬合大氣環境污染的時間滯后性，選取滯后一期的被解釋變量做工具變量，本部分使用動態GMM模型進行估計，模型表達式如(1)所示：

pgpailmt=al+bl1pgpailm(t-1)+bl2Keyvariableslmt+bl3Xlmt+μlmt

(1)

其中，l代表第1、2個模型，m代表各個地州，t表示年份(下同)；pgpai表示大氣環境污染變量；Keyvariables表示核心解釋變量集，主要包括財政分權、財政分權平方項、經濟結構差異及財政分權和地區經濟結構差異的交互項；X表示控制變量集，包括人均GDP、人口密度和對外開放水平；μ為隨機誤差項。

(二)指標和變量選取

本文選取大氣環境污染排放量為被解釋變量，選取財政分權和財政分權平方項為核心解釋變量，選取人口密度、對外開放和人均GDP為控制變量。數據來源于2007-2017年《新疆統計年鑒》及各地州年鑒，對于個別地區個別年份缺失數據值采用算術平均法測算得出，各經濟指標均以2006年為基期剔除價格因素，使各個年份、各地州該指標具有可比性。為消除異方差和共線性問題，對大氣環境污染、財政分權、人均GDP、人口密度和對外開放五個指標做了自然對數處理。

被解釋變量。新疆大部分地州以第二、三產業為經濟發展的支柱，而第二產業是排污量最大的一類產業，其中，工業廢氣排放是造成大氣環境污染的首要原因。因此，本文使用各地州萬人工業廢氣排放量衡量大氣環境污染(pgpai)，剔除了人口數對大氣環境污染的影響。

核心解釋變量。本文的核心解釋變量為財政分權(fq)和經濟結構差異。現有文獻中，財政分權主要從收入、支出和自主度三個方面度量，考慮對大氣環境污染的影響途徑主要為支出方向，所以本文使用各地州一般預算內本級人均財政支出比其與自治區一般預算內本級人均財政支出之和所得百分比度量各地州財政分權程度。其他可能影響到大氣環境污染的因素作為控制變量，考慮到地區經濟發展狀況和人口集中度以及本地區的對外開放程度均會對大氣環境污染產生影響，因此本文選取人均GDP(rgdp)、人口密度(rkmd)、對外開放(dwkf)作為控制變量。

三、實證結果分析

檢驗結果如表1所示，動態面板GMM估計的模型1和2中，大氣環境污染的時間滯后項均在不同水平下顯著為正，說明大氣環境污染在平面上具有時間滯后性。GMM估計的模型1中財政分權系數在10%水平下顯著為正，說明財政分權程度的增強會使大氣環境質量繼續惡化，反之，則會改善；模型2中，財政分權及其平方項系數均不顯著，但財政分權系數仍為正值，其平方項為負值。

表1 財政分權與大氣環境污染之間的倒U型關系檢驗結果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平下顯著，()中為標準誤。

四、結論和啟示

本文基于2006-2016年新疆各地州面板數據構建了動態面板GMM估計模型，分別研究了財政分權與大氣環境污染之間的倒U型關系、地區經濟結構差異對大氣環境污染的影響路徑。研究結果表明：財政分權與大氣環境污染存在明顯的倒U型關系。

全面對口援疆使新疆各受援地區經濟發展達到了新的高度，加速了地區間經濟結構雷同化，而經濟結構趨同會削弱財政分權對大氣環境污染的改善能力。鑒于本文研究結論和新疆發展的現狀，改善和治理作為公共物品的環境污染，主要須依靠財政分權下的政府行為選擇。因此需要優化自治區層面與地州政府之間的財政分權制度，實現縱向各級政府間和橫向同級政府間相互激勵，加速新疆各地州產業去雷同化進程，各地州政府應積極挖掘并發展本地區比較優勢產業，促進各地區間經濟結構差異化發展，統籌推進各地區經濟發展和大氣環境污染治理進程。縱向各級政府要做到財政支出向綠色發展之路靠攏，加快建設生態文明。首先應進一步完善省級政府向地州政府的轉移支付制度，省級政府應根據各地州的環境狀況調整對其在環保方面的專項轉移支付力度，促進地州政府將財政支出向環境改善方面傾斜，并加強對轉移支付資金使用效率的監管；其次，應優化地州政府財政支出結構。長期以來為經濟增長而加大對重工業等高能耗、高污染產業投入的發展方式加劇了本地區環境污染，為建設美麗新疆，各地州政府應將財政支出領域向綠色發展領域傾斜和延伸，加大對節能、環保產業的扶持力度。此外，考慮到大氣環境污染的外溢性，以及大氣環境公共物品的屬性，需要省域內各地州政府共同維護。省域內地方政府作為本地區環境產品的主要供給者，在推動轄區內環境質量改善，加強環境治理上應與鄰近地區地方政府加強合作，共同維護、治理全民共享的大氣環境，避免封閉治理環境而導致環境治理低效率、甚至無效率。