創新產業扶貧實踐的思考

產業扶貧涵蓋地方政府、龍頭企業、農村合作組織以及貧困戶等多個社會主體，更能體現多個主體的參與性，為脫貧攻堅戰帶來了新的活力。特別是隨著產業扶貧的不斷推進和鄉村振興戰略的提出，需要重新關注和思考產業扶貧在新時代的實踐邏輯。筆者結合產業扶貧調研，分析和歸納了產業扶貧政策在實施中存在的問題，為進一步提升產業扶貧效果，助推鄉村振興戰略實現提出了針對性建議。

實踐中的不足

1.多元主體參與不足和互動不夠

（1）在實踐中，我國逐漸形成了以政府為主導，多部門參與的自上而下的扶貧模式。因此，大部分地區的產業扶貧是由地方政府根據上級部門的指導思想制定產業扶貧的框架，并根據框架制定本地的產業扶貧規劃。規劃內容包括根據不同鄉鎮的人口、地理區位、特色及其經濟發展水平來確定其產業扶貧的方向，如在人口較多的鄉鎮發展手工業，而在留守人口較多的地區實施“半勞力”項目等方式，并選擇適合的扶貧項目及合作企業。而在具體的產業項目實施時，政府寄望于龍頭企業帶動貧困戶脫貧，因而大多將扶貧資金用于補貼龍頭企業。如對扶貧產業采取加快土地供應、廠房建設補貼以及信貸支持等手段，吸引企業在鄉鎮扎根。“政府+龍頭企業”成為當前產業扶貧實踐中的兩大重要主體，對貧困人員內生動力挖掘較為缺乏[1]。從長遠來看，貧困人員的缺位必然影響產業扶貧的成效。

（2）從現實看，貧困戶由于生產資料匱乏，家庭勞動力不足，身體健康狀況不佳、知識積累與社會資本有限，因而在產業扶貧政策實施過程中，一些貧困戶不能有效參與產業生產。加之部分村干部受自身扶貧意識、能力素質和資源整合條件限制，簡單地認為，給予一些股金和薪金就能夠幫助貧困戶脫貧，沒有真正引領貧困戶提升知識和技能。

2.多元主體的角色沖突、利益差異與地位失衡

（1）對于地方政府來說，面臨如何處理好“監管”與“放權”的關系問題。一方面，作為政策決策者，扶貧資源提供者以及項目監管者，基層政府先天具有較高的話語權。另一方面，在長期的實踐經驗和思維定式影響下，地方政府很難做到“放權”與“監管”的平衡。這就使得部分產業扶貧項目中，出現了政府干預過多或者無法有效監管的情況，導致多主體之間難以進行平等對話和溝通。

（2）對于龍頭企業來說，“企業承包制”和“企業示范經營制”是當前鄉村產業扶貧的主要模式[2]，而企業卻以盈利為目的，需要在市場條件下追求自身利益的最大化。作為鄉村扶貧的產業項目，除了盈利的自然屬性外，還要兼顧社會責任，即幫助貧困人口增加收入，完成脫貧任務。調研發現，龍頭企業重點維持與政府的合作關系，并在扶貧產業項目中居于主導地位。加之大部分的產業扶貧項目并沒有建立有效的風險分擔機制，使得企業在后續發展過程中容易陷入被動，反過來影響對社會責任的兼顧，出現扶貧長效機制缺失等現實困境[3]。

（3）農民特別是貧困戶之間也存在不同的角色。在大多數產業扶貧項目中，貧困戶是產業扶貧的主體，而其他村民也可以參與。調研發現，在一些鄉鎮，出現普通村民成為產業扶貧項目主要參與者的情況，而貧困戶因為自身的能力不足，較少參與到扶貧項目中。一些普通農戶認為，有的貧困戶沒有參與產品加工，卻分享了他們的效益。反過來，一些貧困戶認為，普通農戶占用了原本屬于他們的扶貧資源。因此，如何平衡兩者之間的關系顯得尤為重要。

3.產業扶貧先天不足，影響主體參與的長期性

（1）資金籌集渠道少且后勁不足。一是從扶貧資金來源看，僅僅依靠上級財政的扶貧資金劃撥使得貧困縣在資金使用上顯得捉襟見肘，政府在扶植產業扶貧項目上有心無力。二是缺乏有效的金融融資平臺。雖然地方政府試圖借助融資增加扶貧資金的來源，然而在實踐中卻面臨著較多的困難。如金融機構考量的第一因素是風險，加之還款周期較短，加劇了農戶和扶貧產業的困難。同時，金融機構放貸需要抵押擔保，但很多農戶和小微企業很難找到擔保機構，即使可以從村集體的角度幫助農戶貸款，但卻使村集體面臨較大風險，且不利于產業扶貧項目的后期發展。

（2）項目分散化和發展不均衡并存。總體而言，大多數地區的產業項目較為分散，產業化扶貧總體處于起步階段，產業規模小、層次偏低，龍頭企業和合作組織的帶動力偏弱，貧困農戶的受益率低已經成為產業扶貧中存在的普遍性問題[4]。雖然個別地區已經開始扶植電商扶貧、鄉村旅游扶貧和光伏扶貧等新業態，但大多還處于探索階段且規模較小。

4.監管不到位誘發產業扶貧資金使用出現偏離

（1）扶貧資金監管存在漏洞。對于一些規模較大的項目，由于受貧困村集體經濟薄弱和貧困戶自有財力缺乏的制約，缺乏先期墊付能力，從而客觀上抬高了扶貧項目的實施門檻，導致預撥資金落實困難。如河北省有關規定，扶貧項目實際資金達10萬元以上，需要采用政府采購方式進行招投標，而招投標時間一般較長，一方面加重了貧困村的經濟負擔，另一方面導致一些產業扶貧資金沒有真正運用到產業項目中，資金的流向發生了偏離。

（2）對扶貧項目的整體運作缺乏監管。產業扶貧項目的實施并不是一蹴而就的，而政府又很難保證在項目運作的各個階段都花費較大的精力進行監管，加之鄉鎮政府缺乏有效的監管體系，導致產業扶貧政策在實施中出現偏離。

創新模式和路徑

1.培育新型產業農民，增強內生動力

培育和發展新型產業主體是產業扶貧的關鍵。在鄉村產業扶貧實踐中，要優先培育和發展新型產業主體，增強鄉村社會的內生動力。

（1）培養帶動能力強的龍頭企業和合作社，發揮其帶動和引領作用，幫助貧困戶擺脫市場風險和自然風險，實現收入穩定和長期脫貧。

（2）重視貧困戶培訓。不僅幫助貧困戶學習現代農業技術，還要學會產業經營。讓貧困戶真正參與到扶貧產業中，提高生產和生活能力。

2.明確多元主體定位，構建合理的利益分享和風險共擔機制

■勢分高下 趙來清/攝

（1）明確多元主體的功能定位，處理好三者之間的界限問題。從政府角度看，要處理好“放權”與“監管”的關系，既要學會“放權”，又不能“放任”，要保證政府對扶貧項目的監管，保證產業扶貧運作的基本方向，切實幫助貧困戶實現脫貧的目的，確保扶貧有效性。對于龍頭企業來說，要發揮自身優勢，主導產業項目運作，有效應對風險，取得良好收益。對于普通農戶和貧困戶來說，不僅要處理好二者之間的差異，同時還要增強“主人翁”意識。

（2）構建合理的利益分享和風險共擔機制。在實踐中，可以將農戶和貧困戶以自愿性原則吸納到扶貧項目中，即以股東的身份參與具體的產業項目，從而建構龍頭企業和農戶的共擔風險機制和利益分享機制。同時，地方政府也應該發揮一定的指導作用，降低龍頭企業的市場風險。

3.構建產業“名片”，消解產業扶貧的分散化和同質化問題

（1）結合當地特色和優勢，構建產業“名片”。如河南省平輿縣以射橋鎮為中心，構建“芝麻之鄉”，鼓勵和培訓農民種植芝麻，并結合電商平臺，拓寬網絡銷售渠道。

（2）深度挖掘特色產業，實現產業片區的功能分化。如構建農作物種植為特色，綠色農家采摘為主的家庭農場、民俗活動、特色手工業和旅游業共同發展的產業鏈條，實現產業的聯結和片區的構建。

4.借助數字鄉村建設，構建產業項目電子平臺

（1）建構產業扶貧資金監管系統。將項目資金按照使用、分配和管理進行分類，最大程度降低人為干擾，做到資金的使用到位，減少“跑冒滴漏”。

（2）構建產業項目的運作系統。將產業項目進度、財務審查以及項目審計情況予以公示，保障產業扶貧項目的順利運作。

（3）納入產業扶貧與貧困戶的對接動態。如將貧困戶的收入狀況納入到信息系統中來，切實保障扶貧產業對于貧困戶的扶植，發揮產業扶貧項目在精準脫貧中的作用。