采用積極財政政策應對新冠肺炎疫情影響

今年初暴發的新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展造成了一定的沖擊，在宏觀經濟層面需要積極財政政策和貨幣政策配合實施予以應對。從政策效果來看，前者發揮的作用更為直接和有效。因此，研究我國如何運用積極財政政策，減少疫情的沖擊和不利影響，統籌實現經濟社會發展目標，具有重要的現實意義。

積極財政政策的緣起與效果

1.政策的提出

從國內看，1996年末，我國國內供求關系發生了歷史性變化，告別了長期存在的短缺經濟問題，出現了買方市場[1]。但從1997年10月以后，全國商品零售價格指數開始出現持續的負增長，進而產生通貨緊縮。加之1998年長江全流域和松花江、嫩江流域遭受歷史上罕見的洪澇災害，對國民經濟發展產生了較強沖擊。從國際看，1997年下半年發生的亞洲金融危機，對世界金融體系和金融市場造成了巨大影響，我國也未能避免。國內外因素的共同作用導致我國國民經濟有效需求不足，嚴重地阻礙了經濟增長。

在這種情況下，1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《國務院關于提請審議財政部關于增發國債用于加快基礎設施建設和今年中央財政預算調整方案（草案）的議案》（主要內容是增發1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款全部用于基礎設施專項建設資金），積極財政政策正式啟動，即通過財政投融資進行國家基本建設與基礎設施建設，調整經濟結構，引導、推動、扶持產業升級，形成新的經濟增長點，促進投資，增加就業，擴大內需，實現我國經濟可持續發展。積極財政政策的提出與實施是我國財政工作理念上的一次歷史性突破——主動擴張赤字，用財政政策手段調控國民經濟發展。

2.實施效果

（1）保增長、穩增長的目標全部如期實現。我國第一次實施積極財政政策（1998-2004年）的目標是保增長，拉動了超過2萬億元的銀行貸款和其他配套資金，GDP年均增速達到8.8%。第二次實施積極財政政策分為兩個階段，2008-2010年的政策目標依然是保增長，GDP年均增速達到9.9%；2011-2017年的政策目標是穩增長，GDP年均增速達到7.6%[2]。

（2）投資拉動整體效用突出。我國第一次實施的積極財政政策具有反周期的特征，以增加支出為主要方式的擴張性財政政策取得了明顯效果，在累計發行的9100億元長期建設國債中，實際安排了8643億元項目投資，積極財政政策乘數在1.6-1.7之間[3]。第二次實施積極財政政策期間，僅在前2年就快速增加了公共投資1.18萬億元，并配套實施了適度寬松的貨幣政策，帶動社會投資4萬億元，廣義貨幣M2在2009年凈增13.1萬億元，而同期GDP只增長了不到3.5萬億元，資金投入產出比為3.74:1。

（3）部分行業產能過剩。兩輪大規模的基本建設投資，直接帶動了水泥、鋼材等建材行業的快速擴張發展，但隨著全社會固定資產投資恢復正常，這些行業的生產也出現了明顯的過剩。

（4）多重政策目標的戰略協同性不夠。部分政策在制定出臺前的目標設定短期而單一，在實施過程中受多重因素疊加影響導致其直接目標發生變化。如鼓勵出口的相關政策與外匯管理政策疊加，致使財政政策和貨幣政策發力過猛問題等出現。

新冠肺炎疫情的影響

當前，新冠肺炎疫情在全球范圍持續蔓延。世界衛生組織截至5月14日16時（北京時間）公布的數據顯示，全球累計確診病例達到4248389例。國際貨幣基金組織（IMF）4月14日發布《世界經濟展望》稱，由于新冠肺炎疫情影響，2020年全球經濟將大幅收縮3%，相比今年1月時的預計下調6.3個百分點。3%的年度降幅甚至比2008-2009年全球金融危機時還要糟糕許多。各國為應對疫情防控紛紛實施居家隔離、保持社交距離等舉措，導致全球經濟需求快速萎縮、生產能力不斷被抑制，同樣因疫情受到破壞的全球供應鏈和生產鏈，也是加劇全球經濟衰退的重要影響因素。

1.對全球的影響

（1）供應鏈區域化趨勢將更加明顯。疫情造成了全球供應鏈、物流鏈的中斷，充分暴露了產業鏈各環節分隔的弊端。因此，疫情結束后，供應鏈區域化趨勢將更加明顯。如區域全面經濟伙伴關系（RCEP，不包括印度，經濟規模占全球的比重約8.9%）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP，經濟規模占全球的比重約13.1%）、美墨加三國協議（USMCA，經濟規模占全球的比重約27.6%）等大型區域貿易協定的簽訂將改變全球供應鏈和產業鏈布局。

（2）此次疫情率先趨于穩定的是東亞地區，這將加速半導體、機器人、智能制造等高端制造業，高端工業服務、消費服務等新業態以及技術、人才、數據和資本等優質要素東移，進而促進東亞地區生產方式的變革，即從要素投資增長支撐的舊動能向要素生產率增長支撐的新動能轉換。產業鏈、供應鏈、價值鏈東移，將使東亞成為全球經濟增長的重要引擎。

2.對我國的影響

我國是世界第二大經濟體，全球疫情暴發后，市場需求大幅萎縮。雖然我國國內線上購物和線上娛樂產業有較好增長，但線下產業受到了很大影響[4]。國家統計局數據顯示，今年一季度國內生產總值為206504億元，按可比價格計算，同比下降6.8%；財政收入45984億元，同比下降14.3%；社會消費品零售總額78580億元，同比下降19.0%；全國固定資產投資（不含農戶）84145億元，同比下降16.1%，其中，基礎設施投資下降19.7%，制造業投資下降25.2%，房地產開發投資下降7.7%；貨物進出口總額65742億元，同比下降6.4%，其中出口33363億元，下降11.4%；全國規模以上工業增加值同比下降8.4%，其中，制造業下降10.2%[5]。

此次疫情的直接影響是造成了世界三大生產網絡，即東亞、歐洲和北美生產網絡產出和鏈接的大幅下跌、休止和停頓，從需求和供給兩端對世界經濟和我國經濟產生巨大的沖擊。在當前形勢之下，我國經濟增長必須依賴國內市場需求。應對經濟危機時，投資拉動是很重要的對策，但這次還需要同時保護家庭、保障消費，幫助企業渡過難關。

積極財政政策的新角色與新方向

3月27日，中共中央政治局召開會議，提出要加大宏觀政策調節和實施力度，適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模，引導貸款利率下行，保持流動性合理充裕。

1.實施積極財政政策的各項舉措應需而出

疫情發生以來，財政部組織預撥用于抗擊疫情的專項資金1000多億元，并提前下達了一部分今年的地方債額度。截至3月底，全國已發行地方政府債券16105億元，其中增發地方政府專項債券11040億元[6]。同時，我國還陸續出臺了一系列疫情防控和支持各地復工復產的專項政策措施。如2月1日，財政部印發《關于支持金融強化服務 做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，提出對疫情防控重點保障企業貸款給予財政貼息支持、加大對受疫情影響個人和企業的創業擔保貸款貼息支持力度、優化對受疫情影響企業的融資擔保服務等政策措施。2月6日，財政部、稅務總局聯合印發《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》，提出對疫情防控重點保障物資生產企業為擴大產能新購置的相關設備，允許一次性計入當期成本費用在企業所得稅稅前扣除；疫情防控重點保障物資生產企業可以按月向主管稅務機關申請全額退還增值稅增量留抵稅額；對納稅人運輸疫情防控重點保障物資取得的收入，免征增值稅；受疫情影響較大的困難行業企業2020年度發生的虧損，最長結轉年限由5年延長至8年；對納稅人提供公共交通運輸服務、生活服務，以及為居民提供必需生活物資快遞收派服務取得的收入，免征增值稅。2月13日，財政部、國家衛生健康委員會聯合印發《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》，提出落實患者救治費用補助政策。對于確診患者發生的醫療費用，在基本醫保、大病保險和醫療救助等按規定支付后，個人負擔部分由財政給予補助；對參加防治工作的醫務人員和防疫工作者給予臨時性工作補助；醫療衛生機構開展疫情防控工作所需的防護、診斷和治療專用設備以及快速診斷試劑采購所需經費，由地方財政予以安排，中央財政視情況給予補助。3月27日，財政部印發《關于充分發揮政府性融資擔保作用為小微企業和“三農”主體融資增信的通知》，提出更加積極支持小微企業和“三農（農村、農業和農民）”主體融資增信，幫助企業復工復產、渡過難關的相關事項安排。4月30日，財政部、稅務總局聯合印發《關于延長小規模納稅人減免增值稅政策執行期限的公告》，提出為進一步支持廣大個體工商戶和小微企業全面復工復業，將《財政部 稅務總局關于支持個體工商戶復工復業增值稅政策的公告》規定的稅收優惠政策實施期限延長到2020年12月31日等。

2.把握積極財政政策兩個認識視角

積極財政政策長期存在時需要把握好兩個視角：一個是社會主義市場經濟長期進程中的歷史角度，另一個是當期政策的現實角度。

中國特色社會主義市場經濟的建立與運行是一個長期的歷史發展進程，積極財政政策將會根據國民經濟發展的需要適時地發揮宏觀調控作用，它由國家相機抉擇，沒有固定的使用次數限制，也沒有硬性的持續時間要求。這就是把握積極財政政策的歷史視角。當期積極財政政策承載著支持經濟社會改革發展的戰略目標，擔負著特殊的歷史使命，其實施過程正是國民經濟發展的現實需要。

3.探索積極財政政策的合理債務規模

設置積極財政政策下的合理債務規模，在充分考慮政治因素、社會閑置資金數量、政府控制的國有資產以及政府的綜合償債能力等決定債務規模底線的因素之外，還要對政府的道德因素、隱性債務或有債務因素、社會閑置資金的結構因素、舉債成本因素等進行綜合考慮。

4.擺脫功能財政理論的局限性

功能財政是凱恩斯主義的財政思想，即不能簡單機械地使用財政預算收支平衡觀念來看待預算赤字與盈余，而是應該從反周期的經濟需要來利用預算赤字與盈余。其局限性在于：僅僅突破了追求預算收支平衡的傳統財政理念，而轉為追求低通脹下充分就業的宏觀經濟目標；主要手段也僅限于擴大或減少政府支出；輔助手段也只有減稅或增稅。功能財政理論的目標范圍只是在經濟領域的反周期操作時，不介意財政因此而出現赤字或盈余，也不包括處理社會問題。積極財政政策理論的目標范圍，既包括功能財政理論的經濟范疇，也包括其所沒有的社會范疇。實施積極財政政策時，一是不要被束縛在功能財政的理論范疇去考慮具體政策目標；二是不要只考慮功能財政單一目標下的有限政策手段。

5.飾演好健全社會保障體系新角色

■暖香靄靄 劉琬/攝

疫情的沖擊讓更多的人更加充分地認識到社保體系的必要性和重要性。一個健全的社保體系和機制，能夠切實發揮擴大內需、提高人民福祉、保證經濟社會發展行穩致遠的作用。但是當前，我國社保體系依然存在總量偏低、標準不統一、地區內封閉運行和全國橫向調劑能力弱等問題。2019年，全國全年基本養老保險、失業保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計為58171.6億元，增長1.90%；基金支出合計為54054.8億元，增長9.85%[7]。

在這一背景下，積極財政政策就成為了完善我國社保體系的新角色。可通過發行專項國債手段直接補足社保資金總盤子，由社保基金按照市場規則運營，使之成為股票市場和國債市場上的戰略投資者，既可以保障資金收益，又可以發揮宏觀經濟的戰略穩定器作用。但需注意的是，積極財政政策是社會領域的過渡性主角，一次性實施到位后即可退出，由社保資金按照常規的收支體制和經營機制去提供運行保障，平時不再參與社保資金的任何具體業務。

6.認清經濟領域的戰略新方向

這次新冠肺炎疫情影響的特點之一，就是參與全球化工序分工體系越深、技術和產業復雜性越高、供應鏈越長以及對全球綜合物流網絡依賴越大的行業受影響越大。因此，預期疫情結束后，將會有越來越多的國家把確保供應鏈安全上升為重大系統性風險應對戰略加以實施，戰略性產業供應鏈回歸本土、一些行業供應鏈布局的安全考量高于效率考量、強調關鍵核心環節自給自足將成為新趨勢，并制定相關法律法規加以實施和制度保證。因此，積極財政政策的戰略新方向應有兩個要點：一是推進重要行業與產品的供應鏈和生產鏈在國內形成閉環。二是加大高科技研發成果特別是關鍵技術的自主創新。