地方國企改革的治理難題與發展建議

地方國企的改革絕非易事，當前正是深化地方國企改革的重要時機。長期以來，地方國企改革一直處于艱難探索和試點的階段，部分地方國企出現了債務危機、治理困局，轉型壓力劇增，深化改革風險較為突出。因此，在扎實推進地方國企改革進程中，一方面要采取頂層設計與地方本土實踐相結合的路徑，完善地方國企改革的制度、法律和治理結構，降低地方國企改革的試錯成本，規避市場風險；另一方面要尋求地方國企改革的模式創新，將混合所有制改革、強強聯合和并購重組等不同模式納入地方國企改革進程，激活地方國企改革的信心和創造性[1]。

治理難題

地方國企的改革難題既來自于過去計劃經濟體制沉淀的問題，也來自于新階段深化改革的必然要求。這些問題與地方經濟發展錯綜復雜、市場化改革進程緩慢密切相關，也與管理制度不規范、缺乏約束、內外部轉型面臨新風險有關，沒有系統性的改革計劃很難短期內扭轉地方國企改革的困局。

1.治理存在市場化短板

地方國企改革的治理仍然存在政府與市場關系梳理不清晰的問題，絕大部分地方國企都是地方政府的重要資產和發展資源，無論是股權、事權還是組織人事制度，其市場化和現代企業制度運營都較為滯后[2]。一方面，地方國企的混合所有制改革和市場化迫切需要解決治理效率、多重管理的問題，另一方面，地方國企的產業布局、資本管理單一，無法引進更具競爭力的民營資本，地方國企改革活力不足。由于歷史和觀念的影響，地方國企的“所有制偏好”問題較為普遍，對于非公有制企業的進入設置部分顯性或隱性的限制。

2.轉型變革進程緩慢

2015年，國資委、財政部、國家發改委三部門聯合出臺了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，為地方國企改革提供了比較清晰的發展路徑。但是，各地方國企的具體分類實施進展明顯不一，政策的落地差異也表明地方國企改革困難重重。東南沿海地區地方國企改革的進程明顯較快，市場競爭力較強，現代企業治理的模式也逐漸成熟；而中西部地區、東北地區的改革囿于觀念滯后、轉型緩慢和改革路線圖不清晰，國企往往缺乏市場競爭力，有的甚至已經瀕臨破產重組的邊緣。

3.內部驅動有待提升

一方面，部分地方國企仍然采取傳統的行政管理模式，現代企業治理制度不完善，股東的權益配置和決策體系較為單一，依靠重資產的模式不但盈利空間有限，而且產業布局極不合理，限制了地方國企的進一步發展[3]。另一方面，地方國企的人事布局和人才培養比較滯后，缺乏市場化的激勵，體制內的人才隊伍居多，市場化的職業經理人隊伍偏弱，內部高管激勵以政治晉升為主，體制僵化的問題較為普遍，內部激勵性不足，導致地方國企改革陷入困局。

4.供給側改革較為復雜

地方國企改革掀起了幾波高潮，但是由于地方國企的數量、規模和發展現狀不一，在推進改革進程時難免出現“一刀切”的現象。部分地方國企面臨的環境更為復雜，承擔著一定的社會責任和公共物品供給的功能，市場化方向不清晰，改革的成本較高，短期內難以實現較大的突破。部分地方國企的資本結構設計復雜，股權結構不明，存在多頭監管、空殼的現象，如一些地方融資平臺運作效率低，關聯交易多，穿透底層資產與金融資本監管的矛盾較為突出；一些地方融資平臺長期依賴地方財政，隱性債務風險偏高，不利于后期的混合所有制改革。目前，一些地方開始探索地方融資平臺的市場化轉型，尋求與實體企業的結合，力圖打破地方融資平臺的僵局，但未來的發展仍需給予準確定位與政策指導。

樣本試驗

地方國企改革具有很強的地方色彩，廣州、浙江和重慶等地率先開啟地方國企的市場化和上市進程，逐漸成長為具有競爭力的國企改革樣本，為其他地方國企改革提供了一些值得借鑒的模式。

1.廣州：堅持市場化方向與資本運作

廣州地區處于改革開放的前沿陣地，在探索地方國企改革的市場化方面積累了豐富的經驗，并且已逐步形成比較成熟的模式。

（1）提高國資集中度，2015年出臺的《中共廣州市委廣州市人民政府關于全面深化國資國企改革的意見》，為國企改革制定了較為完善的方案。2017年，廣州的市屬企業調整至30戶左右，其中，市屬經營性國有資產的80%集中在戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業，并集中于前20戶大企業集團。

（2）積極推進地方融資平臺市場化，通過建立資本運營平臺，利用市場化模式對地方國企進行資本運作。廣州國資委大力推動地方國企上市，計劃至今年推進競爭性領域的市屬企業實現整體上市或至少一家公司上市，措施包括改革高管薪酬、進行資產整合、引進民營資本，并著重推進國企資產證券化率。可以看出，廣州地方國企改革的亮點在于通過資本與市場化實現頭部國企的上市，并且打造了如廣州發展、珠江啤酒、廣州市建筑集團以及廣州農商行等一批具有強品牌、市場競爭力的地方標桿國企。

2.浙江：突出頂層設計與政策指導

浙江國企改革的環境和基因優勢明顯，民營經濟發達，國企改革理念先進，市場化程度較高。基于中央頂層設計的指導，浙江國企改革在深化國企與民營經濟齊頭并進發展方面逐漸形成了地方特色的“1+N”政策體系。浙江國企改革與廣州有異曲同工之妙，都比較注重國企“瘦身健體”和“國民共進”。

（1）高度重視國企改革的頂層設計，以混合所有制改革為突破口，相繼出臺一系列意見方案。2014年《中共浙江省委浙江省人民政府關于進一步深化國有企業改革的意見》出臺，明確提出“以國有資產證券化為抓手積極發展混合所有制經濟”，2015年出臺《省屬企業經營投資資產損失責任追究暫行辦法》，2016年出臺《省屬國有資本布局結構調整優化實施方案》和《省國有資本運營公司運營管理方案》等，明晰了國企改革的方向和路徑。

（2）成立國企改革發展基金，加快企業上市。2018年7月，浙江省國企改革發展基金成立，首期規模達100億元，重點投向資產證券化、混合所有制改革、上市公司并購重組和浙江省“八大萬億元產業”（信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造和文化產業）四個方向，強化基金參與國企混改，同時將國有控股企業上市作為2019年重點任務之一，計劃今年新增27家國有控股上市公司，為地方國企改革釋放新的增長動力。

3.重慶：深化區縣地方國企改革

重慶地方國企的改革路線堅持中央與地方融合的模式，在中央國企改革的行動計劃與指導意見下，重慶逐步探索深化區縣地方國企改革的模式。

（1）堅持中央政策指導與地方主觀能動性結合。2019年11月發布《關于深化區縣國企國資改革的指導意見》，因地制宜，聚焦區縣國有資本布局優化配置、投融資平臺公司改革、混合所有制改革、現代國有企業制度建設、區縣國有資產監督管理等多個維度。事實上，早在2014年，重慶就率先在中西部地區開啟了地方國企改革的試點工作，并力推混合所有制模式，相繼推出百個開發項目，提速國企集團股權多元化，引導各類資本參與國企改制重組。

（2）將地方國企改革與區域經濟發展緊密融合。重慶作為長江上游經濟中心、新絲綢之路起點、中西部城鎮化的重點地區，同時還是長江經濟帶的重點城市。經過五年發展，地方國企改革紅利持續釋放，助推經濟與產業結構升級，逐漸成為我國經濟增長的“急先鋒”，搭建了國有資本投資運營形成了“3+3+1”平臺①，并加快處置僵尸企業和空殼企業，集中管資本，厘清國資監管機構與國有資本投資、運營公司的權責邊界。

發展建議

地方國企是引領地方經濟發展的重要引擎，也是推動區域協同發展、資本市場改革的基礎性力量，地方國企改革的成敗關乎地方經濟轉型升級和全面深化改革落地。做好地方國企改革的頂層設計，總結樣本經驗，有助于地方國企改革破題，打破地方國企改革的僵局。

1.堅持中央政策指導與地方試點模式相結合

當前，以新發展理念為引領，推進地方國企改革試點與模式探索，不僅要堅持中央政策指導，統一于國家關于國企改革的三年行動計劃、分類指導意見，由管資產向管資本的方向推進，而且需要積極發揮地方國企改革的能動性和創造性[4]。從廣州、重慶和浙江等地方國企改革樣本來看，這些地方的國企改革既有共同點，更具本土化特色，充分結合了地方國企改革因地制宜、有的放矢的治理優勢，釋放了地方國企改革的紅利。

（1）重視地方國企改革的頂層設計，地方黨委和政府要起到引領作用，制定可行性的政策指導意見，穩步推進地方國企資產證券化、上市和并購重組。

■綠桑盈畝 王靜/攝

（2）加強對地方國企改革的分類、階段性改革，形成較為長遠的行動方案，將混合所有制、民營資本等引進地方國企改革，增強國企的股權多樣性和市場活力[5]。

（3）加快落實要素市場機制體制改革路線圖，優化地方國企資源配置，形成競爭性格局，倒逼低效率、低效益的地方國企改革，鼓勵和支持頭部地方國企的發展壯大。

2.加快厘清地方國企改革中政府與市場關系問題

地方國企改革的一大難點就是政府與市場的關系問題，從成功的地方國企改革樣本來看，加快厘清地方國企改革中政府與市場關系至關重要。

（1）將具有戰略性、民生、競爭性的國企資源集中管理，優化資本結構，有條件地進行合并重組，壯大頭部地方國企力量，夯實資本控股。

（2）積極引進民營經濟，推進地方國企股權多元化，在確保地方國資委控股的前提下，降低資本準入門檻，為后續上市做好充分的資本準備，以此發揮市場的基礎性資源配置作用。

（3）加強不同監管部門的協同，各部門對地方國企改革需要步調一致，明確劃分改革成本的承擔主體，打通部門界限，激活國企改革的信心。

3.加快推進優質地方國企上市與資本發展

地方國企的做大做強需要一批優質地方國企成為龍頭，實現地方國企改革突圍，一方面要增強地方國企改革信心，積累更多經驗和模式；另一方面要通過上市釋放改革紅利，吸引更多民營資本、外資參與，深化改革開放整體戰略部署[6]。

（1）以國企改革分類指導意見為藍本，找準一批有競爭力、有潛力的地方國企進行重點培育，推動國有資本向優質企業和特色企業聚焦，打造地方經濟的臺柱子，抓住長江經濟帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區、長三角自貿區等建設機遇，塑造強有力的地方國企品牌。

（2）積極培育龍頭地方國企，對現有地方國企進行梳理、分類，運用資產證券化方式將優質資源、核心資產推向市場，通過資本市場并購、上市等政策，加快優質地方國企上市[7]。

4.深化地方國企內部優化治理與動力轉型

地方國企擁有行政、壟斷等多種資源稟賦，以及政府政策、行業準入的天然優勢，但是內部運行效率低下、部門林立，行政化的配置和政治晉升的模式阻礙了改革的步伐。因此，深化地方國企內部優化治理與動力轉型需要從三個方面入手：

（1）加快地方國企市場化用人導向，引進和培育職業經理人隊伍，堅持優質人才培養，避免任人唯親、近親繁殖的現象。

（2）完善地方國企激勵與績效考核機制，形成有梯隊、有明顯激勵作用的考核體系，激發國企干部員工的能動性和干事創業的熱情。

（3）建立健全容錯機制，鼓勵創新型人才大量投入到地方國企改革事業中。

注釋：

①“3+3+1”平臺：將渝富集團、水務資產公司、地產集團3戶企業改組為股權類國有資本運營公司。將機電集團、化醫集團、商社集團3戶企業改組為產業類國有資本投資公司。新設立1戶渝康資產經營管理公司，專司不良資產的處置和經營管理。