德國生態(tài)補償?shù)淖龇ㄅc啟示

高世昌 肖文 李宇彤

2020年中央一號文件提出要依托現(xiàn)有資源建設農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心。鄉(xiāng)村是國家治理體系的薄弱地區(qū)，充分整合政府相關部門的數(shù)據(jù)，并利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段構(gòu)建一套鄉(xiāng)村活力數(shù)據(jù)庫，是補齊鄉(xiāng)村治理短板，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

鄉(xiāng)村活力是鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力，與國土空間規(guī)劃是互動的內(nèi)生關系。本文系統(tǒng)梳理國內(nèi)外相關研究和實踐，對于我國鄉(xiāng)村活力評價數(shù)據(jù)庫的建設和應用具有重要意義。

德國是較早重視生態(tài)保護并推行生態(tài)補償制度的國家。通過生態(tài)補償實施，德國用了不足半個世紀的時間，將一個自然生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞的國家變成極具環(huán)境競爭力的國家，促進了自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境建設。

德國的生態(tài)補償，就是政府運用法律、行政許可、市場、經(jīng)濟和財稅等綜合手段，要求開發(fā)建設項目的責任主體對損毀的植被、水源、生物多樣性、自然景觀等在同一生態(tài)圈范圍內(nèi)的生態(tài)要素進行恢復或補償，以保持生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價值的損失與補償平衡措施，其實質(zhì)是對各類建設活動損毀的生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價值進行補償。

德國的生態(tài)補償探索大體經(jīng)歷了兩個階段：一是自然保護思想的萌芽與探索。1815年，德國歷史學家、作家阿恩特提出，自然是一個相互關聯(lián)的整體，他的觀點被德國公認為自然保護思想的起源。二是生態(tài)補償理念的形成與確立。1969年，德國政府在內(nèi)務部成立了環(huán)境處，開展環(huán)境保護行動計劃，推動自然環(huán)境保護和生態(tài)補償實踐。1976年，德國頒布了第一部《聯(lián)邦自然保護法》，生態(tài)補償?shù)姆傻匚辉趪覍用娴靡源_立。生態(tài)補償成為“侵占者”的法定義務。

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法律法規(guī)健全，依法開展生態(tài)補償。德國政府和各州高度重視生態(tài)補償法制建設，在《聯(lián)邦自然保護法》《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》《聯(lián)邦建筑法》《聯(lián)邦森林法》《水資源法》等相關法律中都對生態(tài)補償做了明確規(guī)定，為開展生態(tài)補償提供了法律保障。特別是《聯(lián)邦自然保護法》，對保護自然資源、預防侵占、侵占者義務、決策優(yōu)先

度、侵占補償標準等做了詳細規(guī)定;各州的《生態(tài)補償條例》也明確了保護對象、行政許可、生態(tài)補償程序與管理要求等內(nèi)容，便于生態(tài)補償措施可操作。

強化規(guī)劃引導，提供生態(tài)補償空間。德國建立了聯(lián)邦、州、區(qū)域、市縣四級空間規(guī)劃體系，并與歐盟層面空間規(guī)劃、部門性空間規(guī)劃、非正式規(guī)劃相結(jié)合，涵蓋了國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃等多個方面，將空間可持續(xù)發(fā)展作為最高目標，引導市縣經(jīng)濟社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。如在區(qū)域規(guī)劃中，對棲息地、自然保護區(qū)、多功能綠化帶、通風走廊、娛樂設施、防洪地帶和近地表礦產(chǎn)資源開發(fā)等都做了規(guī)定。同時，景觀規(guī)劃也分為州、地區(qū)、市和社區(qū)層級。這兩種規(guī)劃相互配合，為生態(tài)補償提供了空間保障和景觀提升技術支撐，確保生態(tài)補償區(qū)域得到長時間保護。

建立評價方法，支撐生態(tài)占補平衡。德國十分注重生態(tài)侵占事前預防和事后補救，由專業(yè)機構(gòu)對建設項目占用的自然資源及損毀景觀進行綜合評估和分析，提出建設項目避讓措施或生態(tài)補償要求，將評價結(jié)果作為生態(tài)補償依據(jù)。

完善補償機制，嚴格生態(tài)補償規(guī)定。德國各州均制定了生態(tài)補償政策，明確了生態(tài)補償主體、補償類型、補償方式、補償程序、實施監(jiān)管和不落實生態(tài)補償處罰等規(guī)定，以便各部門和相關利益者履行各自職責。同時，政府為各類建設項目提供更加靈活的生態(tài)補償制度，德國在16個聯(lián)邦州中規(guī)劃了69個生態(tài)補償區(qū)域的“自然區(qū)域總單元”，

“侵占者”只要選擇補償區(qū)域與建設項目的土地之間具備某種空間聯(lián)系，并以同等生態(tài)指標進行補償、景觀以適宜方式被重塑，就算完成了補償義務;允許項目建設單位采取多種補償方式，如原地補償與易地補償相結(jié)合、現(xiàn)金補償與指標購買相結(jié)合等。

強化財稅保障，擴大生態(tài)補償范圍。德國在生態(tài)補償機制方面還探索建立了對相關利益者直接補償、征收生態(tài)補償稅、實施區(qū)域轉(zhuǎn)移支付等財稅激勵政策。政府開征了與環(huán)境相關的綠色稅。同時，政府主管部門還可以根據(jù)生態(tài)補償需要，對符合規(guī)劃的重要區(qū)域或需要促進落后地區(qū)發(fā)展的區(qū)域，采取財政直接補助方式，減少土地利用者對生態(tài)系統(tǒng)功能的破壞。此外，探索建立了跨區(qū)域生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度，橫向轉(zhuǎn)移基金25%來源于聯(lián)邦商品銷售稅，75%由財政富裕的州政府按照聯(lián)邦統(tǒng)一的標準向財政差的州政府直接補貼，主要用于跨流域生態(tài)環(huán)境治理，促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。同時，德國和捷克還建立了國際合作機制，成功治理了跨國境的易北河流域生態(tài)環(huán)境，成為歐洲跨國流域治理的典范。

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全面生態(tài)補償。凡是開發(fā)建設項目占用土地，影響地表水和地下水、氣候與空氣、動植物、景觀及其休養(yǎng)功能等，造成生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價值損失的，都應進行生態(tài)補償。

嚴格分級管控。項目建設行政許可按照“避讓、侵占、補償”遞進層次進行管控，要求專業(yè)單位對項目建設擬“侵占”的生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀情況進行評估，并提出避讓“侵占”、少“侵占”或不“侵占”的措施。當無法避讓“侵占”時，應使“侵占”最小化;項目建設單位在開工前應落實生態(tài)補償具體措施，盡可能原地補償。當原地無法足額補償時，經(jīng)主管部門批準后，方可進行易地補償或繳費補償。

多種補償方式。主要包括原地補償、易地補償和繳費補償及其組合方式進行補償。原地補償即在項目建設區(qū)范圍內(nèi)預留部分生態(tài)用地，采取提升該部分土地的生態(tài)系統(tǒng)功能和景觀價值的方式進行補償;易地補償即在項目建設區(qū)域以外，在符合國土空間規(guī)劃要求的區(qū)域內(nèi)進行補償;繳費補償即項目建設單位無法自行完成生態(tài)補償義務時，以向政府主管部門繳納資金方式進行補償。

發(fā)揮市場機制作用。德國在州級政府的主導下，建立了生態(tài)補償指標交易市場，體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，調(diào)動社會資本參與生態(tài)補償指標供給，在一定程度上緩解了政府生態(tài)保護修復的資金投入壓力。社會資本生產(chǎn)的生態(tài)補償指標，納入當?shù)卣吧鷳B(tài)賬戶”管理范疇。當?shù)卣缪菔袌霰O(jiān)督者角色，負責跟蹤生態(tài)指標用于生態(tài)補償“抵扣”情況。目前，德國規(guī)定生態(tài)指標交易范圍均限于州域范圍內(nèi)，目的是維持區(qū)域生態(tài)平衡。

實行全程持續(xù)監(jiān)管。對納入生態(tài)補償?shù)目臻g，要求從補償之日起25年內(nèi)不得改變空間用途;政府主管部門對生態(tài)補償涉及的專業(yè)評估、預防措施、補償落實情況、補償經(jīng)費使用等進行全面監(jiān)管，確保生態(tài)補償?shù)轿弧?/p>

德國生態(tài)補償對我國的啟示

加強自然資源管理制度頂層設計，探索建立健全生態(tài)補償制度。當前和今后一個時期，仍將是我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重要時期，各類經(jīng)濟建設活動必然侵占部分生態(tài)空間，對生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀產(chǎn)生負面影響，必須努力破解經(jīng)濟建設造成的生態(tài)損失和加強生態(tài)保護修復的困境，可借鑒德國生態(tài)補償?shù)姆膳c制度，實行“誰侵占，誰補償”的責任制度，促使建設項目盡可能不占或少占重要生態(tài)資源和高價值的自然景觀，并有效補償生態(tài)損失。同時，完善生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，促進流域或區(qū)域之間生態(tài)保護修復;完善稅收管理制度，拓展生態(tài)補償資金來源。

發(fā)揮國土空間規(guī)劃引導與管控作用，為實施生態(tài)補償提供空間。當前我國正在開展的首輪國土空間規(guī)劃編制可借鑒德國空間規(guī)劃和景觀規(guī)劃的做法，一方面，加強重點生態(tài)功能區(qū)和重要自然景觀價值區(qū)域的保護，嚴格空間用途管制;另一方面，從國土空間上應綜合考慮和規(guī)劃項目建設區(qū)的原地生態(tài)恢復空間與易地生態(tài)補償空間，對易地生態(tài)補償空間應做到集中連片，從規(guī)劃上能夠長期保留，統(tǒng)籌推進生態(tài)基礎設施建設，讓生態(tài)補償區(qū)域提供最佳的生態(tài)產(chǎn)品。

開展生態(tài)補償評估方法與標準研究，為實施生態(tài)補償提供依據(jù)。實施生態(tài)補償?shù)暮诵氖前盐战ㄔO項目造成的生態(tài)功能損失，這需要建立科學的生態(tài)補償評價方法，才能讓“侵占者”和政府主管部門、相關利益者接受，便于落實生態(tài)補償責任。目前，我國多個地方探索開展了生態(tài)補償實踐，但還沒有建立一套完善的評價方法，有關研究成果也十分有限。可以借鑒德國的做法，采取國家層面制定生態(tài)補償評價通用指標與地方層面制定特征指標相結(jié)合的評價方法，確保生態(tài)補償評價符合實際、便于操作。

建立健全生態(tài)補償市場機制，調(diào)動社會資本參與生態(tài)補償工作。生態(tài)補償市場機制既是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要途徑，也是調(diào)動社會資本參與生態(tài)補償指標生產(chǎn)積極性的重要手段。可以借鑒德國市場化生態(tài)指標開發(fā)模式，有序推進社會資本參與損毀生態(tài)修復或提升自然景觀，形成可用于市場交易的生態(tài)補償指標，為落實生態(tài)補償提供市場交易來源，也為跨縣、跨市或跨省域國土空間生態(tài)保護修復創(chuàng)造有利條件。（摘編自《中國土地》2020年第5期）