存量公共資產轉型為PPP項目資產價值評估及交易定價

王勇

摘 要：PPP模式助推存量債務化解，將存量資產轉型為PPP資產。但由于缺乏專業的指導，自資產評估、交易定價等工作方面產生較多違規行為，為PPP項目合規有序開展留下隱患。本文對存量公共資產的轉型為PPP項目資產過程中，如何依法依規開展資產評估及交易定價工作進行詳細的闡述并提出具體措施。

關鍵詞：存量公共資產; PPP模式;資產評估;交易定價

我國推廣運用PPP模式以來，通過放寬市場準入、鼓勵充分競爭、促進PPP項目全生命周期管理、合理風險分擔、明確責任劃分、開展監督與績效考核、履行按約付費機制，在公共產品及服務上進行供給側改革，著力激發了市場活力，支持經濟可持續健康發展，滿足人們日益增長的對美好生活的需求。利用PPP模式化解地方政府債務也是推廣運用PPP模式的初衷，通過幾年的發展，逐步取得了一定成效。根據全國PPP綜合信息平臺統計，截至2019年上半年，按采用TOT方式項目統計，管理庫累計TOT項目227個，可盤活存量公共資產2035億元，其中，落地項目151個、投資額1333億元。存量公共資產屬于國有資產，關乎公共利益，在推廣運用PPP模式中，往往忽視或未按規定履行相關資產評估流程及交易定價，造成國有資產不流失，社會公共利益受損，也為項目的不規范運作留下了隱患。

一、存量公共資產概念

關于存量資產的概念，并沒有標準及明確的定義。本文中提到的存量公共資產代表的是現實存在的一種資產，是政府通過存量債務投資的方式形成，于2014年12月還沒有償還的債務。

二、存量公共資產的價值評估

1.存量公共資產的屬性

持有存量資產的政府方可能是事業單位、地方國企或地方融資平臺。對于存量資產持有單位根據現實情況可能為：政府部門（行政或事業單位）、地方國企或地方融資平臺公司等，其債務多存在于地方融資平臺公司。因此存量公共資產既涉及行政事業單位國有資產，也涉及企業國有資產。

2.存量公共資產價值評估條件

將原有的存量公共資產進行轉變，最終轉化成為PPP項目資產有很重要的意義，其中可以通過很多的方式來實現這種轉化，比如TOT、TOO、ROT、ROO、管理合同、委托運營、合資經營、租賃經營等。如果從實質形式的角度出發進行分析，其中包括的類型有轉讓、改建、維護、運營、出資、出租等，參考有關規定可以確定其中需要進行法定評估的行為，具體可以參考表1。

3.PPP項目資產移交時的資產評估

（1）期滿終止移交，無償移交與有償移交。PPP合同期滿終止后項目資產按約移交給政府方，無論運作模式是BOT、ROT、TOT，項目資產在交付使用時即歸政府方所有，會計主體按照相關會計準則及國有資產管理的規定計提折舊或攤銷。當PPP合同約定項目資產無償移交時，可以不進行資產評估;當合同約定采用有償方式移交后不涉及所有權轉移，政府要根據移交資產的狀態和可使用年限等要素支付一定的對價，因此應當進行資產評估。

（2）提前終止移交。提前終止移交，按照移交時間分為建設期終止和運營期提前終止。建設期終止，項目仍處在在建狀態，建設期短、建設資料齊全的情況下通過財務審計等手段可以確定資產價值的，可免于資產評估;若發生在運營期提前終止，項目資產已經進入運營一段時間，發生了實質性損耗，所以無論是任何一方的責任，均要對資產的現實價值進行認定，從而確定雙方交易的基礎，所以需要進行資產評估。

4.舉例

某市水利局采用PPP模式擬對本地區某河道進行新建與修復，河道長度67km，新建45km，加固修復15km，另有7km為近幾年剛剛建成，目前正常使用。現存22km的資產，在水利局下屬二級事業單位登記管理。相關資產評估工作開展情況如下。

（1）確定資產屬性。經核查相關資料，確認現存資產屬于事業單位資產。

（2）大修資產的評估。按照相關規定，對賬面資產進行大修時，應將拆除部分的價值從賬面減去，增加更新資產價值。由于資產建成時間較長，鑒于當時的資產管理及資料工作較弱，資產無法按子項區分，委托資產評估機構對該類資產進行清查，分類登記造冊，并對未拆除資產的價值進行評估，將評估后的價值加上新建資產的價值作為入賬值。

（3）已建成資產的評估。對已建成資產，納入整個合作項目進行管理，雖然所有權沒有發生轉移，但按照非經性資產轉為經營性資產的要求，仍然需要進行資產評估。

三、存量資產交易定價方式

1.存量公共資產不同持有主體的交易規定

（1）企業國有資產。《企業國有資產交易監督管理辦法》中有清晰的規定，所有企業國有資產進行交易的時候必須是透明的，同時所有的交易都會在產權交易機構中進行。需要注意的是，其中存在一些非公開協議交易的情況，這種情況很少，可以根據相應的規定進行執行。

（2）行政事業單位國有資產。在進行資產交易的時候可以采取的方式有很多，比如招投標、公開拍賣以及協議轉讓等，但是這些方式都需要符合相應的法律法規，根據要求的不同進行執行。

2.存量資產在PPP采購環節的交易定價

（1）通過產權交易機構定價。企業國有資產的交易定價，首次不得低于經有關部門核準或備案資產評估價值。二是根據市場情況采用降價的，二次轉讓底價原則上不低于評估價值的90%，若低于此，應經轉讓行為批準單位書面同意。

（2）通過市場測試方式定價。結合PPP項目的市場測試流程，對行政事業單位存量資產價值進行市場測試。其定價參照產權交易機構定價要求，首先，通過市場測試得到的價格需要高于最終得到的評估結果。其次，其中的新轉讓底價需要不低于評估結果的百分之九十，如果不符合就需要具備批準單位書。

（3）競標底價的確定。產權交易機構（或市場測試）的最終定價作為PPP項目采購階段存量資產的競標底價。

3.存量公共資產交易與PPP項目采購的協作

（1）存量公共資產交易與PPP項目采購的協作方式。根據不同持有單位的存量國有公共資產的交易方式要求，分析其交易程序發現不同權屬資產與PPP項目采購最終均會采用招投標的市場競價方式進行。行政事業單位資產通過“資產評估價值”確定“合理定價”后，采用競價方式交易。利用競價的招投標環節與PPP項目采購合并進行。企業國有資產通過“資產評估價值”確定“進場交易定價”后采用“招標采購方式交易”。而且投標人需要具備預審資格條件，交易報價是其中之一。然后再對社會資本采購。二者結合最終確定中標單位。

（2）存量公共資產交易與PPP項目采購的協作的條件。存量公共資產交易與PPP項目采購在招投標環節可合并進行，前提是要首先協調好采用招投標方式交易的存量公共資產不需要進場（產權交易所），從而簡化工作流程。

四、結語

存量公共資產轉型為PPP項目資產的價值評估及交易定價是依據法律法規依法開展的，按照有關規定存量公共資產采用PPP模式時，涉及資產轉讓、產權轉讓等行為屬于法定評估事項，必須履行法定評估程序。此外，存量資產鑒于賬務核算和歷史原因，存在無賬面價值或賬面價值不公允（如不計提折舊等原因）的情況，賬面價值與市場價值不一致，不能依據賬面價值作為交易雙方（政府或社會資本）的交易底價。通過國有資產的審計、評估程序，取得國有資產市場交易底價，在招標環節對低于底價的采購行為不予以確認，確保存量國有資產不流失。有效化解地方存量債務壓力，促進PPP改革高質量發展，健康持續推動我國PPP事業，推動國民經濟質效提升，造福社會。（責任編輯：蘭卡）