欠發達地區養老服務業可持續發展問題研究

王道榮

隨著人口老齡化的加速，老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安已成為社會建設的重要內容。相比發達地區，欠發達地區受經濟條件、地理位置、人文環境等因素的影響，人口老齡化及養老服務業發展呈現不同特點，因此，探討破解欠發達地區養老服務業可持續發展問題是應對人口老齡化的重要一環。

一、欠發達地區養老服務業可持續發展的成功探索

相比發達地區，因人口老齡化程度更大、養老服務供需矛盾更突出，欠發達地區養老形勢日趨嚴峻。按照黨的十九大報告“兜底線、織密網、建機制”的要求，欠發達地區養老服務業可持續發展做了許多有效探索。

1.加大政府扶持力度，保基本、兜底線、建機制。首先，把養老服務業發展列為社會發展指標體系，同步實施，同步考核，部分地區將發展養老服務業經費納入省、市、縣財政預算，確保“有錢辦事”。其次，堅持政府主導，采取公建民營、民辦公助等形式新建、改建各種養老服務機構，鼓勵以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式運營。最后，增加養老服務補貼范圍和數額，給予符合條件的社會養老機構一次性建設補助、日常運營補貼、貸款貼息補助、購買服務補貼，健全老年人補貼制度，對納入最低生活保障、建檔立卡的貧困老年人和經評估確定為輕、中、重度的失能失智老年人，分檔補助養老津貼。

2.鼓勵社會力量興建、運營養老機構。首先，建立由企事業單位、集體組織、社會組織、慈善機構及個人等多種投資主體共存，以居家養老為基礎、村居服務為依托、養老中介為紐帶、公辦養老機構為示范、民辦養老機構為導向、農村區域性中心敬老院為延伸的城鄉養老社會化服務體系。其次，利用社區衛生服務站平臺，探索建立社區衛生服務型的養老機構，既滿足社會對托老機構的需求，又實現醫療機構非衛生渠道的床位擴張和社區衛生服務功能的完善，為老人提供力所能及的服務。最后，在城鎮建設社區老年服務中心，組建社區老年娛樂活動中心、配餐中心、洗浴中心和日托中心等服務組織，提供菜單式服務，真正使有需要服務的老年人不出家門、社區就能享受到服務。

3.健全監管機制、激勵機制，推動養老機構提質增效。定期開展養老服務業消防、基礎設施、食品衛生、內部管理、衛生防疫全面檢查，形成監督檢查、抽樣暗訪常態化。實施養老機構星級差別化管理，建立星級評定管理與財政獎補、項目申報掛鉤的管理機制，獎優罰劣，打造精品養老院、特色養老院品牌。社會力量投資興辦養老機構，在水電氣和有線電視、通信設施的使用上給予優惠和優先照顧，同時給予稅費減免。民政部門與人力資源和社會保障、衛生等部門合作，制定崗位專業標準和操作規范，實行職業資格和技術等級管理認證制度，不斷提高養老服務的整體水平。

二、欠發達地區養老服務業可持續發展面臨的問題

1.政府規劃、扶持、監管弱化。在建設階段，融資不足，缺乏長期規劃。《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，城市養老設施要達到人均不少于0.1平方米。養老服務項目相對商業開發項目，因投資回報率低，地方政府安排建設用地缺乏積極性，部分養老機構建設用地得不到滿足，且用地選址空間較小。部分欠發達地區缺乏地方養老專項資金，僅靠預算外補助資金投入、產業扶持不夠，尤其在農村養老服務建設中“缺位”，僅為“五保戶”等特定群體提供財政支持，承擔最低限度的養老服務責任，很難發揮政府兜底的主體功能。在運營階段，政府監管不夠，基層民政部門負責養老服務事務在編在崗人員較少，養老服務監管涉及民政、衛生、市場、消防等多個部門，各部門權責不清，協調困難，部分養老機構長期脫離政府監管，造成底數不清，情況不明，存在養老機構套取補貼現象，民政監管部門普遍缺乏強制處罰手段，安全風險較大。評估機制缺失，失能老人、半失能老人鑒別困難、數量不清，政府補貼很難到位，分級醫護體系缺失，導致醫療、養老資源的浪費閑置。

2.養老服務設施簡陋，存在安全隱患。養老機構規模以中、小型為主，多是傳統的養老院、老年公寓， 居住擁擠，整體規劃設計落后，設施簡陋，功能單一，僅限于滿足簡單的端茶、洗衣、送飯等生活照料，集養老、醫療、康復、娛樂等一體的養老綜合體缺乏，更缺少一批優質養老服務品牌。因建設營運成本高、利潤率低，養老機構發展動力不足，服務呈同質化現象，許多民辦養老院定位是單純的養老護理，對投資建設個性化養老機構的熱情不高。安全隱患突出，有少數養老機構沒有消防安全設備，屬于無證經營，還有的不符合國家環保、衛生防疫等標準。

3.護理人員缺少，能力素質有差距。欠發達地區養老專業護理人員缺少已成為90%養老機構服務品質提升的障礙，且護理人員年齡偏大，缺乏專業培訓，流動性較強，其原因在于養老機構環境艱苦、待遇不高，工作強度相對較大。同時受傳統思想影響，人們對養老服務工作存在認識偏差，因此老年人入住養老院后生活質量下降，導致機構養老難以推廣，進而影響其利潤和發展。醫養結合產業是養老和醫療的深度融合，然而同時掌握養老和醫療服務技能的復合型人才更是缺乏，難以適應不同收入群體的養老需求。

4.缺少因地制宜的養老服務模式創新。首先，機構養老呈低端供給，專業配套服務匱乏，助餐和日托是最為需要的服務項目，只有少量養老機構嵌入社區兼顧開展。其次，社區養老服務簡單化，缺乏專業性、系統性和針對性，部分社區缺少養老配套設施，僅借助居委會房產，依靠政府行政化手段推動，致使政府購買養老服務分布不均，社區養老床位、康復器材等資源浪費。截至2018年底，全國共有社區養老照料機構和設施4.5萬個（其中農村2.6萬個），社區互助型養老服務設施9.1萬個（其中農村8.2萬個）。最后，部分養老企業管理和運營模式不清晰，產業鏈整合度偏低，“互聯網+”養老、智慧型養老、老年飯桌等創新型服務不足，養老服務中的精神慰藉、臨終關懷等全方位護理服務缺乏，許多老人缺乏歸屬感、安全感、尊嚴感。

5.城鄉養老服務發展更加不平衡。一方面，農村缺乏可持續發展的養老服務體系，大部分村民對社會養老服務的認可度和認知度較低，致使政府在農村的養老服務項目開展不暢，而農村居住分散，老人收入較低，參與商業保險較少，養老服務成本高，難以形成規模效益，社會資本不愿投入。另一方面，城市公共服務較齊全，養老服務業發展更能夠享受諸如水電氣及稅費減免，老人受教育程度和收入水平相對較高，能夠采集及時有效信息，便于養老機構嵌入社區，開展如老年飯桌、智慧養老等服務。據統計，從全國看農村養老服務設施不及城市的1/10，欠發達地區養老產業城鄉之間發展不平衡更加嚴峻。

三、欠發達地區養老服務業可持續發展的對策建議

1.加強政府規劃與管理。政府不僅是社會養老服務的組織者，更是服務制度的完善者、實施者與評估者，在社會養老服務開展過程中發揮著重要作用。一是政府應對城市街道及農村社區養老服務統一規劃，明確本地養老服務設施空間布局，完善基本養老服務的市、縣、鄉三級網絡建設，對經濟困難的失能、空巢、失獨等特殊群體，發揮其兜底保障作用，設置養老服務專項資金，通過政府購買服務、財政補貼等方式，加大扶持力度。二是強化民政、市場等部門監管處罰力度，尤其是養老機構“設立許可”改為“備案登記”后，政府對養老機構的管理將從“嚴進”轉為“寬進、嚴管”。三是建立相關協會，搭建管理平臺，或引入第三方評估機構，按照《養老機構等級劃分與評定》標準，與政府相關部門聯合行使監管職能，促進養老服務規范化和標準化。

2.激發市場活力，增加多層次的有效供給。一是發揮民間資本的作用，探索與當地經濟社會發展水平相適應的養老模式與機制，采用合同外包、委托等形式，鼓勵更多市場主體參與經營形式多樣的養老服務;倡導社會捐贈，促進企業和慈善力量合作開展養老服務;引進省內外民辦養老機構開展連鎖經營，促進區域養老服務開放合作。二是依托社區發展多樣化的養老服務，新建小區和老舊小區改造要把養老服務作為重要配套，建立社區養老信息服務平臺，為老人提供助餐、助醫、助潔等便民服務。三是引導社會資本利用閑置學校、廠房、商業場所開展養老服務，降低社會組織參與養老服務的成本。

3.重視人才培養和引進。政府及養老機構應加大醫師、康復師、護理師的培養和引進力度，培訓下崗工人和農民工、志愿者，充實養老服務隊伍，派人外出進修或到先進省市學習、考察，掌握先進理念，聘請老師對服務人員通過集中培訓、現場指導等方式進行各類服務技能培訓，也可采取以老帶新、手指口述等在崗傳幫帶形式，培養一批適應養老服務需求的專業人才，也為養老機構向居家服務延伸奠定基礎。

4.開展多樣化養老服務模式創新。加強產業融合，構建集醫院、康復院、護理院、社區醫院相結合的一體化體系，推動醫社一體、醫社合作、醫院與養老機構合作，將醫療護理、康復延伸到社區、居家。把養老機構當作“蓄水池”，將其服務嵌入到社區、居家，就近提供日托、全托及居家上門服務，打造“沒有圍墻的養老院”。建立智慧化養老服務平臺，發展“互聯網+”養老服務，并與政府監管平臺聯網，打造機構養老以外的“虛擬床位”，促進機構與居家養老服務融合發展。

5.統籌城鄉養老服務發展。借助實施鄉村振興戰略的契機，必須盡快制定精準務實的農村養老服務發展專項規劃及配套政策，通過加強對農村老齡工作的調研、摸底以及信息庫建設，對農村老人施以分類管理、精準幫扶。加強對養老服務的資金支持和統籌規劃，確保城鄉養老服務全覆蓋。依據農村居住分散、居家習慣等特點，政府應引導社會組織介入，發展“養老大院”運營模式，或者依托鄉土熟人社會特點，興建老人互助托管中心。引導城市養老資源利用農村敬老院發展農村養老服務中心，促進城鄉養老服務合作運營，形成創新性、可持續的社會養老服務模式。

作者系中共安徽省宿州市委黨校副教授

責任編輯：張 莙