淺析新時代背景下科研院所的內部審計

馮寧

摘 要：近年來，由于審計署11號令的發布和事業單位分類改革、科研領域“放管服”、新政府會計制度實施等因素出現，內部審計的功能定位和外部環境均發生了很大變化，給內審工作帶來新的挑戰。面臨新情況如何進一步提高內部審計工作質量，本文結合筆者單位實際情況在推進科研領域放管服、提高審計成果利用多元化、加強與紀檢部門協作配合、關注政府會計制度變化等方面提出建議。

關鍵詞：科研院所? 事業單位分類改革? “放管服”? 政府會計制度? 內部審計

一、內部審計功能定位的變化

2018 年，審計署針對內部審計工作發布11 號令，在傳統的財政財務收支、預算資金管理使用、任期經濟責任等審計外，增加了對單位貫徹落實國家重大政策措施情況，制定發展規劃、戰略決策、重大措施情況，管理自然資源資產和承擔生態環境保護責任情況等審計內容。由此，內部審計重點從財務收支審計轉到內部控制、風險預防、戰略規劃審計，審計目標從查錯防弊轉到幫助管理層實現單位目標、增加組織價值，審計職能由監督與評價拓展至監督、評價和建議。

二、審計外部環境變化及對內審工作影響

（一）事業單位分類改革

2011年3月起，為激發事業單位活力和提高公益服務質量和效率，開始逐步推進事業單位分類改革，將事業單位分為行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對于公益服務類單位，根據是否能由市場配置資源劃分為公益一類和公益二類，可以將科研成果進行轉化的科研院所被歸為公益二類事業單位。公益一類單位為財政全額撥款。對于公益二類單位，國家財政只負擔部分經費，經費缺口需要單位自己籌集。這就需要科研院所堅持積極創造收入，以支撐自身科研事業的進一步發展。堅持“兩條腿”走路，深耕縱向項目，拓展橫向項目。一般來說，縱向項目大部分為國家或省級研究課題，具有權威性，偏于理論創新與科研突破，金額不多且難以獲得，經常作為衡量一個單位科研實力的重要指標。橫向經費是通過市場競爭取得的，更能體現產學研結合，更能有的放矢解決社會實際問題，研究經費也更多。在實際中，很多科研院所不同程度存在重縱向，輕橫向現象。為規避風險，在實際管理中往往層層加碼，將橫向經費簡單套用縱向經費管理方法，管的過死，靈活性差，嚴重束縛了科研人員的手腳，不利于科技成果轉化，也未能將國家重大政策落實到位。

其實早在2016年，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號，以下簡稱“50號文”）已經明確指出科研單位可以自主規范管理橫向經費，將其納入單位財務統一管理，由項目承擔單位按照委托方要求或合同約定管理使用。對于不同來源的經費應遵循各自規律，根據資金和科研活動的性質進一步細化分類，作出具體規定，而不是簡單的套用一個方法進行管理。這樣做極大程度影響了單位參與市場競爭的活力，究其原因，或是由于對“放管服”的指導精神理解不準確，或是仍持觀望態度，不敢充分行使下放的自主權，顧慮較多。

（二）科研領域“放管服”

科技創新是提高綜合國力的關鍵支撐，近年來為進一步推進科學研究工作，減輕科研人員負擔，調動科研人員積極性，國家先后出臺了一系列指導意見，穩步推進科研領域放管服。 2016年7月，中央印發“50號文”，要求簡化預算編制科目，下放調劑權限和會議管理費權限，提高勞務費開支范圍和標準，明確勞務費不設比例限制，并在設置科研助理等多個方面為科研人員“松綁”。2018年7月，中央印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號），要求加大科研人員技術路線決策權，加大科研單位經費管理使用自主權，加大對承擔國家關鍵領域核心技術攻關任務科研人員的薪酬激勵，簡化科研項目管理過程。2019年8月，由科技部、教育部、財政部等六部門聯合印發《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》，明確要求完善機構運行管理機制、優化科研管理機制，改革人事管理方式，完善績效工資分配。

由于支出與預算不配比，科研人員找與項目無關票據或購買虛假發票抵賬來套取費用和臨近項目結題突擊花錢是以前科研項目審計經常發現的問題。科研領域“放管服”的推進顯著了解決了上述問題。一方面現在買醬油的錢可以打醋，不僅科研項目的會議費、差旅費、國際合作與交流費可合并預算使用，材料費、測試化驗加工費、燃料動力費等預算支出的調劑使用權也下放到承擔單位使得科研人員在經費使用上擁有更大自主權。另一方面，項目結束后結余經費有兩年使用期，科研人員可以按照項目實際實施進度情況來合理安排資金的使用，再也不用為了擔心資金被收回而刻意地使用資金。勞務費不設比例限制更是使得科研人員腦力勞動有了更合理的激勵和回報。

（三）政府會計制度實施

2019年1月1日，新《政府會計制度》正式施行，它統一規范了政府會計標準和財務報告體系，增強了不同單位財務指標的可比性，為科學評價單位的運營績效提供依據。此外，采用收付實現制和權責發生制雙基礎對預算會計和財務會計進行核算以及對固定資產進行折舊，既擴大了資產負債的核算范圍，又可以更準確的反映科研院所事業各項成本和“家底”信息，從而為決策者提供更加有用的信息。

會計制度是內審部門進行賬務審計的依據，它的變化帶來審計重點的變化。比如新制度規定固定資產的折舊需要根據用途直接計入當期管理費用或者是業務活動費用中，以準確反映各項成本。以前事業單位資產管理較為粗放，有時已竣工多年的基建項目未能轉入固定資產，也未計提折舊，嚴重影響到成本數據的準確性。又比如由于未能建立有效共享平臺，部門之間缺乏協調，部分科研院所對設備購置統籌規劃不到位，導致儀器設備重復購置，利用率較低，甚至有的資產存在閑置現象，造成資源嚴重浪費。在新政府會計制度下，閑置資產的折舊會計入也會計入相關費用，影響單位績效考評結果。

（四）其他外部情況變化

一是隨著金稅三期全面上線，互聯網+稅務行動開啟，增值稅專用發票管理日趨嚴格，以往容易出問題的定額手撕發票和手開發票不復存在，使得假發票的問題基本已經解決。二是科研人員誠信意識顯著增強。2018年8月，國家發布《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》，要求加強科研誠信建設、對嚴重違背科研誠信要求的行為依法依規終身追責。各單位也第一時間具體出臺細則進行落實，將科研誠信在科研經費使用、科研獎勵、人才項目等工作中全面推行，建立科研人員失信行為數據庫，使得科研人員違規成本加大。三是十八大以來，國家反腐力度不斷加大升級，全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設一致在路上從未松勁。各科研院所內部基本已經形成了不敢腐，不想腐、不能腐的政治生態，違反財經紀律類型的審計問題基本得到了解決。

三、做好新形勢下內部審計工作建議

綜上所述，當前形勢下內部審計功能定位和外部審計環境均發生了很大變化，傳統審計問題不斷減少，新的審計問題開始出現。內部審計機構也必須解放思想、與時俱進，堅持在聚焦全面從嚴治黨、全面深化改革方面擔當作為，既要善于幫助單位發現問題，又要積極解決問題，強化內部控制，提升管理效能，促進單位健全完善制度機制，更好發揮審計監督的建設性作用。

（一）提高審計工作的政治站位，推進科研領域放管服

加大審計年度工作計劃與單位黨政年度重點工作關聯性，擺脫以往簡單的對賬務處理查錯糾正，增加審計報告中的管理性建議。加大科研單位落實項目管理、科研績效評價等自主權政策落實情況的審計，建議單位把握改革尺度，在績效分配、科研支出和政府采購等制度建設上大膽探索，積極發揮內部審計的咨詢服務功能，充分利用好科技體制改革的政策紅利。充分尊重科研人員的自主權，允許他們在符合相關文件要求下，根據實際情況合理安排勞務、差旅等費用支出。繼續落實科研院所在科研向項目管理、經費使用、科研績效評價等方面自主權政策，進一步制定完善內部規章制度、管理辦法和實施細則，有效提高審計的應用層面，推動確保國家政策落地見效。

（二）多元化利用審計成果，做好內審形象宣傳

內部審計部門應主動“走出去”，向領導班子、管理部門部門、科研人員積極宣傳審計知識以及審計應用成果，特別要宣傳審計對于提升管理、完善內部控制、防范風險的作用，使得單位了解和支持審計工作。以筆者所在單位為例，審計結果目前已應用到廉政提醒談話、制度修訂、物資管理、欠繳資金收回、后勤物業化推進等多個方面，并在實驗大樓基建工程全過程跟蹤審計中為單位節省了大量資金，內部審計工作得到了廣大干部職工的理解和認同。

定期對各項審計提出的問題進行梳理分析，歸納出管理中的薄弱環節，查找剖析制度規則層面的漏洞和管理流程中存在的風險， 與科研、后勤、財務等職能部門分別進行有針對的交流，提出有效防控風險、解決問題的措施建議。內審機構應以適當形式通報反映審計問題，制定負面清單，明確行為邊界，將內部控制建設與科研放管服、業務流程風險防控點結合，同過完善制度進一步加強監督體系建設，實現對單位各類經濟活動風險的防范和管控，避免屢審屢犯。利用規章制度明確權責，避免“一放就亂，一管就死”。具體工作中，財務、人事、科技管理等各項工作環環相扣，只有做好頂層設計，加強部門統籌，一體化制定政策，強化科研項目立項、執行、驗收和績效等信息鏈條式管理，才能將國家政策“接得住、管得好”。

（三）加強與紀檢監察部門協作配合，提高監督合力

審計監督和紀檢監察應加強合作交流，發揮各自優勢，有效整合資源，共同構建全方位監督網絡。一方面，內審部門可以向紀檢監察部門及時交流反饋審計和調查結果，并將發現的違紀線索，及時向紀檢監察部門移送。另一方面，紀檢監察部門可以將平時掌握的群眾舉報信息反饋給審計部門，內審部門可以將其納入年度審計工作計劃，作為下階段的審計工作目標和重點。

（四）關注政府會計制度變化，及時調整審計重點

新政府會計制度的實施要求內審人員全面掌握新《政府會計制度》，通過對比新舊變化內容，明確審計監督的范圍及重點，提升審計職業判斷能力和審計監督的效率。下一步內審部門應重點加強對資產項目的審計，對固定資產盤盈、毀損和報廢等實際情況進行認定，及時反饋單位資產負債問題，并建議單位盡快清理長期掛賬的應收應付賬款、報廢的固定資產以及其他壞賬，避免帶來后續隱患。加強對資產配置的合理有效性、調撥物資審批流程的完整性和相關賬務處理的真實性的評價和監督，防止國有資產流失。

參考文獻

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