2020城市應急能力報告

城市治理好比管理一家規(guī)模公司，除了設立規(guī)則，管理各部門事務執(zhí)行，制定發(fā)展方向外，還需要具備抵御意外及風險的能力。在城市生活生產(chǎn)逐步恢復的時機下，是時候反思我們的城市在這場疫情中的反應，是否具備了抵御意外、快速恢復的能力？

疫情響應與防控、信息公開與數(shù)字治理、城市基礎配置、城市復工應對——我們通過這四個維度給城市的表現(xiàn)分檔。

沒有一個城市同時在四個維度拿到A。

55城市應急能力分級

城市篩選條件：《2020城市商業(yè)魅力排行榜》中排名前25位的一線、新一線及二線城市，所有省會城市，以及新冠肺炎本土確診病例前50位、本土確診病例占常住人口比例前25位的城市。

2020城市應急能力報告指標體系

1疫情響應與防控

2信息公開與數(shù)字治理

3城市基礎配置

4城市復工應對

1.疫情響應與防控

各城市疫情響應效率對比

湖北省內(nèi)城市的疫情響應效率

數(shù)據(jù)來源：各省市政府信息發(fā)布平臺、各省市衛(wèi)生健康委員會;湖北省（及其下轄各市）政府信息發(fā)布平臺及衛(wèi)生健康委員會注：城市發(fā)布具體措施時間為發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應防控工作細則時間;武漢市第一例患者確診時間為武漢市衛(wèi)生健康委員會第一次上報“不明原因病毒性肺炎”病例時間;黃岡市與孝感市第一例患者就診時間不詳;僅展示湖北省確診病例數(shù)最多的3個城市

2020年春天，所有人的生活因疫情的突襲而改變。在這樣的巨大突發(fā)事件的沖擊之下'城市以何種面貌應對，它能以多大的力量守護城市人？

疫情響應與防控指標通過城市在疫情中的應對表現(xiàn)，評估城市響應重大事件的效率。它由突發(fā)事件響應效率、應急公共衛(wèi)生資源配置以及防治效果三個維度共同構成。

城市對突發(fā)事件的反應速度，體現(xiàn)在能否及時、完備地推出應急響應措施。濟南、合肥與佛山等8個城市在響應及時性方面表現(xiàn)最好，它們在第一例確診病例出現(xiàn)當天或第二天就啟動了一級響應，并迅速出臺了配套的具體落地措施。相比之下，海口、重慶等城市的反應要慢得多，它們從首個患者確診到發(fā)布一級響應具體措施至少經(jīng)過了6天。

我們復盤了各城市機場車站道口監(jiān)測、發(fā)布發(fā)熱門診接診名單、篩查疑似病例等措施的執(zhí)行，以了解城市是否通過完備的措施全方位嚴防死守流行病蔓延。2020年4月哈爾濱本地聚集性病例多發(fā)，回顧可發(fā)現(xiàn)，哈爾濱的防控響應措施并不完備，在統(tǒng)計范圍內(nèi)的55個城市中，它是4個未在一級響應措施細則中提及社區(qū)級衛(wèi)生檢疫與人員監(jiān)控的城市之一。

城市衛(wèi)健委管理者專業(yè)度及整體疫情響應情況

數(shù)據(jù)來源：各省市政府信息發(fā)布平臺、各省市衛(wèi)生健康委員會 注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月

公共衛(wèi)生財政預算最充足的城市

數(shù)據(jù)來源：各省市財政預算報告注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間為2019年全年;選取公共衛(wèi)生財政預算前十城市與人均公共衛(wèi)生財政預算前十城市;排序依據(jù)為公共衛(wèi)生財政預算;人均公共衛(wèi)生財政預算=公共衛(wèi)生財政預算÷常住人口數(shù)量

主要城市確診病例增長速率

數(shù)據(jù)來源：各省市衛(wèi)生健康委員會注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年3月17日;選取確診病例數(shù)大于40人的城市;排序依據(jù)為確診病例增長速率

良好的公共衛(wèi)生資源配置水平是支撐突發(fā)事件高效響應的基礎。上海、深圳、廈門是在公共衛(wèi)生財政預算方面最能為城市人提供安全感的城市。

深圳2019年公共衛(wèi)生財政預算總量排在全國第二，而人均公共衛(wèi)生財政預算排在全國第一。但深圳人均醫(yī)療機構數(shù)量、床位數(shù)等基礎醫(yī)療資源配置未進入全國排名前十，東莞人均床位數(shù)擁有量同樣偏低。醫(yī)療資源缺乏是很長一段時間內(nèi)吸引人才定居深圳的阻礙，這個年輕的城市還需加快將充沛的公共衛(wèi)生財政預算轉化為居民實實在在能享受到的醫(yī)療資源，這是所有期望吸納人才安居的新興城市應該思考的問題。

城市衛(wèi)生系統(tǒng)管理者的醫(yī)學專業(yè)背景、公共衛(wèi)生系統(tǒng)相關履歷以及應對突發(fā)事件的經(jīng)歷，都有助于提升城市應對突發(fā)事件決策的專業(yè)性。湖北省城市中，除武漢外，十堰市與恩施的衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱衛(wèi)健委）主任同時具有醫(yī)學教育背景與衛(wèi)生系統(tǒng)相關履歷，這兩個城市的每百萬人發(fā)病率為全省最低。

在疫情這場大考中，實際防治效果透視了城市應對公共突發(fā)事件的執(zhí)行力。截至3月17日，在一線和新一線城市中，沈陽的常住人口每萬人病例數(shù)最低。

除了確診病例密度、治愈率、死亡率，確診病例增加速率也被納入了城市疫情防治效果的評判標準中。2月10日是主要城市大面積復工的日期，報告分別對比了各城市截至2月3日、3月17日的累計確診病例數(shù)，以衡量城市是否更快地控制住了疫情、切斷傳播鏈，為城市經(jīng)濟恢復做好準備。福州、溫州和杭州的確診病例增加速率最低，這些城市在復工前一周就有效控制了病例數(shù)的增長，讓城市人更早回歸正常生活。

2.信息公開與數(shù)字治理

杭州市紅十字會每一筆支出披露清晰

數(shù)據(jù)來源：杭州市紅十字會官網(wǎng)注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月13日

在新型肺炎疫情爆發(fā)初期，紅十字會作為一個由政府主辦的社會公益團體，接收了大量來自社會各界的捐贈，并協(xié)助政府開展物資的統(tǒng)籌發(fā)放。與此同時，湖北、武漢紅十字會攔扣醫(yī)療物資，壽光蔬菜被低價出售，武漢醫(yī)院口罩告急等事件卻被廣泛報道，這些負面新聞讓紅十字會的公信力降至冰點，要求紅十字會詳細披露收支明細的呼聲也越來越高。

在觀察了50多個城市的紅十字會官網(wǎng)后，我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)城市的紅十字會有清晰的捐款來源披露可查，捐款的去向和財務狀況卻在其中蹤跡難尋。杭州市紅十字會是為數(shù)不多的做到“每一包方便面的去向都能公示”的紅十字會，他們記錄了每一筆資金的具體數(shù)目、捐贈對象和捐贈時間。你能看到向杭州市疾控中心捐贈的用于采購病毒檢驗設備的5000萬元支出，也能看到救助個人的100元支出。

疫情是一面鏡子，檢驗的是城市應對大型突發(fā)事件的能力。這種能力不僅僅體現(xiàn)在災害發(fā)生后政府能否及時采取有效措施，也體現(xiàn)在政府是否有防患于未然的預警機制和應對籌備。全民防災科普宣教就是防范中的重要一環(huán)——它告訴公眾，災難來臨時要如何自救。北京應急管理局和民防辦網(wǎng)站設立了防災科普專題頁面，針對不同的突發(fā)災害提出應對指南，著重強調(diào)了對于洪水、暴雨等生活常見自然災害的避險。

在疫情期間，各級衛(wèi)健委的每日疫情播報成了大多數(shù)公眾最關心的事。疫情信息的公開透明化，有助于公眾判斷自身與周遭的風險。在保護患者隱私的前提下，信息披露的顆粒度越細致，給公眾帶來的安全感越高。

數(shù)據(jù)來源：深圳市政府數(shù)據(jù)開放平臺注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月14日

北京的防災知識科普都在講什么？

數(shù)據(jù)來源：北京市應急管理局注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月23日;僅統(tǒng)計“科普宣教”欄目中的文本關鍵詞

南京、鄭州、濟南、太原、蘭州等城市都做到了確診病例的活動軌跡披露，幫助公眾自查和加強自我防范。

除了志愿者、機構、互聯(lián)網(wǎng)公司開發(fā)的確診患者分布地圖查詢等工具，一些地方政府也逐步將病例相關的統(tǒng)計信息更新到其數(shù)據(jù)開放平臺，方便個人和開發(fā)者直接調(diào)用。深圳是唯一一個開放了確診患者具體逗留場所坐標數(shù)據(jù)的城市，能幫助第三方開發(fā)者快速更新疫情查詢工具的信息。

從民間機構開發(fā)的疫情查詢工具，到國務院客戶端陸續(xù)上線的全國疫情風險等級查詢系統(tǒng)、同乘查詢、疫情地圖等工具;從紙質(zhì)出入證到通行“綠碼”，數(shù)字化防疫開始真正進入每個人的生活。各個城市陸續(xù)上線城市或者全省通用的防疫健康碼，未精細化開發(fā)健康碼的城市則由國家政務服務平臺統(tǒng)一提供，保障個人復工有碼可查。

針對企業(yè)的復工生產(chǎn)，一些城市相繼開放了線上的疫情專題政務服務平臺。上海市人民政府網(wǎng)站將復工生產(chǎn)手續(xù)搬到線上，并將扶持政策、應急物流保障通訊錄、企業(yè)復工防疫指南等各類復工復產(chǎn)和疫情防控信息匯集到線上專題中，方便相關企業(yè)查詢;同時推出的企業(yè)復工生產(chǎn)管理系統(tǒng)，提供統(tǒng)一入口，企業(yè)可通過平臺直接線上提交復工申請、上傳員工健康信息等，簡化了辦事流程，減少了人員接觸。

這些信息化和數(shù)字化的手段，幫助大量城市快速高效地進入復工生產(chǎn)狀態(tài)。

數(shù)字化手段助力復工返崗

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)公開資料整理注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月23日

3.城市基礎配置

城市基礎配置的考察基于城市基礎醫(yī)療資源和生活物資供給。

城市基礎醫(yī)療資源是城市基礎公共服務設施，支撐著城市的運轉，也是城市抵御災難、疾病的基本防線。而生活物資供給保障了人們的日常生活，在城市運行狀態(tài)突然發(fā)生改變時，幫助人們盡可能維持正常的生活。

城市的應急、恢復能力在很大程度上依附于城市日常儲備的資源，這些保障生命和生活的城市基礎配置，和每個人息息相關。

北京、杭州、成都、重慶、太原、鄭州、昆明、長沙、大連的城市基礎配置比其他城市更完善。

各省頂級醫(yī)療資源分布情況

數(shù)據(jù)來源：微醫(yī)注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截止2020年3月

城市的基礎醫(yī)療資源，不僅考慮了頂級醫(yī)療資源，也囊括了社區(qū)型醫(yī)療補給資源，這些都能支撐城市公共衛(wèi)生體系的有效運轉。從醫(yī)療機構、發(fā)熱門診、醫(yī)院床位、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師以及藥房的總量和人均擁有量來看，成都、太原、昆明、重慶、鄭州、杭州、北京、長沙、大連是基礎醫(yī)療資源最好的9座城市。

可能會超出很多人想象的是，武漢的基礎醫(yī)療資源配置情況，優(yōu)于上海、廣州和深圳。

重點線上配送品牌入駐城市情況

數(shù)據(jù)來源：盒馬、每日優(yōu)鮮、京東到家、大潤發(fā)、永輝生活官方網(wǎng)站注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月

相當人口規(guī)模下的城市基礎醫(yī)療資源配置

數(shù)據(jù)來源：各城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》、百度發(fā)熱門診地圖、高德地圖注：發(fā)熱門診統(tǒng)計時間截至2020年4月，藥店的統(tǒng)計時間截至2019年6月，其他數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間為2018年全年;為統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，對統(tǒng)計公報中城市醫(yī)療機構數(shù)量未包含村衛(wèi)生室的城市進行了醫(yī)療機構數(shù)量的調(diào)整;數(shù)據(jù)均已歸一化處理

深圳的基礎醫(yī)療資源并不理想

數(shù)據(jù)來源：《2020城市公共突發(fā)事件應急能力報告》注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年4月

這些保障生命和生活的城市基礎配置，和每個人息息相關。

在新冠肺炎疫情的初始階段，武漢發(fā)生了醫(yī)療資源擠兌。這讓我們意識到城市基礎醫(yī)療資源的重要性，也意識到應該正視醫(yī)療資源過度集中在個別城市的現(xiàn)狀。我們統(tǒng)計了各個城市三級醫(yī)院的數(shù)量并計算了各省三級醫(yī)院的基尼系數(shù)，這個系數(shù)越高意味著大部分三級醫(yī)院集中在省內(nèi)個別城市之中，越低則表示各城市的三級醫(yī)院在省內(nèi)的分布相對均勻。

青海、西藏、新疆、吉林的三級醫(yī)院基尼系數(shù)最高，醫(yī)療資源過度集中在省會城市。其中，青海和西藏有80%的三級醫(yī)院聚集在西寧和拉薩。杭州的三級醫(yī)院數(shù)量僅占整個浙江的28%，南京占比更低。和經(jīng)濟水平相當?shù)恼憬⒔K相比，廣東的三級醫(yī)院基尼系數(shù)僅次于吉林，廣州和深圳占據(jù)了整個廣東超過一半的三級醫(yī)院。

廣東整體的醫(yī)療資源都不太理想，深圳、佛山、東莞這幾個一線和新一線城市的基礎醫(yī)療資在55個城市中倒數(shù)——盡管在常態(tài)時期，豐富的生活物資供給給這4個城市提供了便利生活。

超市、便利店、菜場的門店數(shù)量和人均擁有量，以及近幾年興起的生鮮配送服務，滿足了城市人的基本生活需要和現(xiàn)代人的便利需求。不管是線上還是線下，東莞、廣州、成都、深圳、蘇州、青島、上海、長沙、重慶、杭州的生活物資供給資源最為充足。

擁有互聯(lián)網(wǎng)基因的生鮮配送公司反應更敏捷，它們更早意識到疫情中人們需求的變化，也更快調(diào)整了公司策略——聘請線下餐飲門店員工，來補足日益增加的備貨及配送需要。

居家隔離的日子里，經(jīng)歷過定鬧鐘起床搶菜的人會發(fā)現(xiàn)，城市里有越多的生鮮配送公司，越能保障基本生活物資需求、降低感染風險——至少搶不到的菜可以換一個App試試。從盒馬、每日優(yōu)鮮、京東到家、大潤發(fā)、永輝生活在55個城市的覆蓋情況來看，除了4個一線城市，這5家主流生鮮配送公司同時覆蓋的城市還包括杭州、南京、蘇州和無錫。

4.城市復工應對

1月下旬疫情的爆發(fā)與蔓延，改變了所有城市正常的生產(chǎn)生活節(jié)奏。在經(jīng)歷了長達半個月的緊急暫停后，2月初，各城市陸續(xù)出臺扶持企業(yè)復工復產(chǎn)的政策，城市開始正式進入抗疫與復工并行的軌道。

如果說平穩(wěn)疫情反映了城市“治病”的能力，那么復工應對反映的則是城市“重獲生機”的能力，它同樣是城市應急能力的重要組成部分。我們將從復工政策的發(fā)布時間、內(nèi)容力度、執(zhí)行層面，以及代表成效的復工速率等角度出發(fā)，綜合評估城市的復工應對。

對大部分城市而言，城市復工政策的發(fā)布遵循以下路徑：市政府辦公廳根據(jù)國務院的文件，出臺一份“總則”文件，之后人社、財政、稅務等各部門陸續(xù)跟進，發(fā)布專項領域的細化政策與執(zhí)行方法。

政策的發(fā)布時間對應城市的反應速度。蘇州于2月2日率先發(fā)布復工應對政策，是全國所有城市的“領頭羊”。大部分一線與新一線城市首次發(fā)布的時間都在2月10日之前。湖北城市較為特殊，由于“封城”的原因，惠企政策的發(fā)布時間平均向后推遲了一個半月。

在政策內(nèi)容上，稅收減免、降費減負、穩(wěn)崗補貼、推遲繳費與貸款優(yōu)惠是五類最基本的惠企政策。

上海的疫情演進與復工應對

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理注：數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2020年3月31日

其中，稅收減免包含小微企業(yè)的增值稅免征、所得稅減額等措施;降費減負為企業(yè)返還失業(yè)保險、降低公積金、養(yǎng)老保險費用等;穩(wěn)崗補貼體現(xiàn)的是各城市對用工、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等類目的補貼;推遲繳費為企業(yè)的社保與稅費繳納時間提供了延遲;貸款優(yōu)惠包含下調(diào)貸款利率、降低擔保費用等內(nèi)容——總體來說，各指標扶持類型越豐富、扶持力度越大的城市，綜合得分也越高。

此外，針對此次疫情而特別發(fā)布的、具有地方特色的政策也被納入了評價體系中。例如廣州提出降低電商的平臺費用;銀川為了解決省級流動問題鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);西安為旅游基礎設施和演藝提供獎勵補助等。

以復工應對綜合表現(xiàn)最好的上海為例，我們梳理了它截至2020年3月底的政策發(fā)布時間線，揭示了一座城市如何全方面地為它的企業(yè)與員工提供扶持。

1月27日，上海市人力資源和社會保障局首次提出要妥善處理勞動關系，尤其是落實醫(yī)護及疫情防控相關人員的工作保障。在接下來的10天中，保險、基層法律服務、培訓補貼等內(nèi)容在6份政策文件中被提及，延繳社保、線上辦理、線上培訓等解決方案也相繼提出。

2月7日起的5天內(nèi)，上海共有涉及到稅務、減費、法律、防控生產(chǎn)、信息化等領域的23份文件相繼發(fā)出，且相關措施細化到了具體行業(yè)。與此同時，上海的新冠肺炎新增確診人數(shù)降至個位數(shù)，疫情拐點的顯現(xiàn)與惠企政策的發(fā)布基本同步，有力地推動了城市的復工復產(chǎn)。

此后，上海惠企政策的發(fā)布數(shù)逐漸減少，但在內(nèi)容上更加細化。例如對商品儲備業(yè)務、外貿(mào)、養(yǎng)老服務等受影響較大行業(yè)的關注，或是聯(lián)合中國銀行、上海浦東發(fā)展銀行分行推出更具有針對性的專屬金融服務方案等。

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