地方政府專項債券的主要問題及政策建議

陳永攀

摘 要：我國地方政府在建設市政投資項目時，通過發(fā)行地方政府債券融資，為推動地方經濟發(fā)展注入了活力。地方政府專項債券在“穩(wěn)投資”“補短板”“促基建”等領域具有重要推動作用。論述了地方政府專項債券發(fā)展現(xiàn)狀和政策制定存在的主要問題，提出了解決辦法。

關鍵詞：融資方式;地方債;地方政府;專項債券;信用評級體系

文章編號：1004-7026（2020）10-0149-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F812.5 ? ? ? ?文獻標志碼：A

我國頒布并實施預算法修正案以后，地方政府債券有了法律保障，發(fā)行債券成為建設地方項目的融資渠道。政府部門依靠專項收入與預算基金發(fā)行地方專項債券，為完善區(qū)域內公共基礎設施建設提供資金支持。地方專項債券能夠獲取一定的經濟效益，加強地方專項債券管理，逐步確立完善的信息披露制度有利于推動地方經濟發(fā)展[1]。

1 ?當前地方政府專項債券存在的主要問題

1.1 ?地方政府專項債券收益條件嚴格，準公益項目不能滿足收支平衡

地方政府發(fā)行的專項債券以項目收益型為主，這也是專項債券發(fā)展的重要途徑之一。要想確保專項債券收益與成本平衡，政府應加強對準公益類債券的管理，有效解決現(xiàn)金流回報難的問題。地方債券項目類型比較匱乏，項目收益專項債券的發(fā)行條件比較高，融資優(yōu)勢顯著，通過PPP或市場經濟需求能夠實現(xiàn)獨立運作。地方政府采取科學有效的證券發(fā)行方式，有利于完成地方政府公共項目建設融資活動，有效解決地方政府投資膨脹問題，避免出現(xiàn)投資泡沫，一定程度上降低了債務風險，而準公益類項目投資活動難以獲得資金支持[2]。

1.2 ?結合債務風險確定債券額度，建立分配規(guī)則調整證券額度

地方政府在發(fā)行專項證券時必須考慮債務風險，結合地方財政實際情況制訂債權額度分配規(guī)則，經濟欠發(fā)達地區(qū)獲得的債券額度較低，經濟發(fā)達地區(qū)獲得的債券額度較高。債券額度分配規(guī)則并沒有太大問題，由于不同區(qū)域經濟發(fā)展存在差異，東部經濟發(fā)達地區(qū)基礎設施建設需求并不顯著，地方政府具備較好的融資條件，能夠有效應對項目建設融資問題。西部地區(qū)經濟發(fā)展水平較低，城市化建設水平有待提高，基礎服務設施建設比較薄弱，需要投入大量資金開展基礎服務項目建設。政府需要發(fā)行債券支持項目建設，但最終獲取的專項債券額度較低，難以有效推動公共基礎項目建設。專項債券額度分配規(guī)則容易出現(xiàn)“馬太效應”，經濟發(fā)達地區(qū)資源比較豐富，經濟落后地區(qū)社會資源與資金較為匱乏，導致區(qū)域經濟差距顯著增加。

1.3 ?尚未構建科學有效的信用評估制度，評估結果不明確

地方政府尚未構建債券信用評估制度，債券信用評估結果區(qū)分并不明顯，難以為投資者提供決策依據。AAA級信用評級難以區(qū)分一般債券與專項債券，同時也不能表現(xiàn)不同項目債券的數據信息。

國內信用評估體制尚不完善，應構建系統(tǒng)完善的信用評估制度。地方政府債券發(fā)展時間較短，債券信用評估采用傳統(tǒng)的模式，難以滿足地方政府債券信用評估需求。

1.4 ?債券投資方向及領域難以區(qū)分融資方式，容易導致錯位發(fā)展

地方債券投資活動容易出現(xiàn)重疊。對地方債券投資渠道并不了解，導致資源浪費。地方財政部門應采取科學有效的投資方式，不斷提高項目投資的效率和質量。地方政府發(fā)行的專項債券與PPP能夠帶來一定經濟效益，為市政項目建設提供資金支持，但融資領域與主要內容容易出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，最終可能導致項目建設失敗。

地方政府發(fā)行的一般債權額度明顯減少，而專項債券的額度明顯增加，容易導致成本與收支不平衡，經濟效益較高的債券容易出現(xiàn)惡性競爭。地方政府部門在管理證券投資活動時缺乏科學依據，導致政府與企業(yè)在投資活動中出現(xiàn)惡性競爭。

2 ?完善地方政府專項債券融資的建議

（1）逐步擴大地方專項證券規(guī)模。根據市場發(fā)展需求建立規(guī)范管理制度，積極調整和管控項目收益專項證券額度。結合地方基礎設施項目建設需求調整專項債券額度，適當擴大專項證券發(fā)行規(guī)模。部分地方政府開展的污水處理與鄉(xiāng)村振興項目建設在成本投入與經濟效益中存在重疊現(xiàn)象，導致地方專項債券發(fā)展陷入困境，地方政府應開發(fā)城投平臺予以支持。部分地方政府甚至會調整項目成本收益預算，從而達到規(guī)避債務風險的目的。需要逐步規(guī)范地方專項債券的發(fā)行，并根據當地政府發(fā)行的債券額度進行調整，逐步確立完善的專項債券管理體系。結合市場需求發(fā)行地方專項債券，不斷完善地方政府債券管理流程。短時間內可以通過調整項目和收益專項債券額度，調控地方政府專項債券發(fā)行額度，結合地方公共項目建設需求制訂專項債券發(fā)行標準和完善地方債券信息披露制度。

（2）從債券融資項目領域對發(fā)展“新基建”和“綠色”債券進行統(tǒng)籌規(guī)劃。從融資層面來看，國內地方政府對基礎設施項目建設需求較大，需要充足的資金，項目投資困難尤為顯著。國內公路橋梁及相關公共服務設施建設逐步完善，基礎設施項目建設速度趨于放緩，地方政府要準確開展項目投資活動，尤其是在工業(yè)互聯(lián)網、人工智能以及武器技術等領域。積極采購先進的生產設備，有效減少環(huán)境污染，推進土地修復、節(jié)能建設等，滿足公共基礎服務項目建設需求。

（3）適當降低項目要求。項目資金對地方政府專項債券的發(fā)行有較大影響，地方政府發(fā)行項目專項債券應滿足市場發(fā)展需要，有利于控制債務融資規(guī)模，調整項目建設資金投入比例，是政府部門實施宏觀調控的重要手段。從地方債券發(fā)展規(guī)模來看，專項債券主要適用于經營性項目投資活動，尚未對項目資金比例作出明確規(guī)定，地方政府不能隨意發(fā)行專項債券。從專項債券發(fā)行風險來看，投資結構完善的項目資金較充裕，債務風險較分散，地方專項債券投資結構明顯優(yōu)于銀行借貸投資模式。地方政府開通債券柜臺業(yè)務后，債券投資者能隨時辦理相關業(yè)務，降低債務發(fā)行風險。實踐表明，信息披露制度能夠及時獲取地方專項債券項目資金比例。項目資金在地方債券發(fā)行中具有重要作用，應適當降低項目資金管理標準和地方政府專項債券風險，滿足市場發(fā)展需求。

（4）設置實用性強且能區(qū)分的地方政府債券。通過債券信用評估制度獲取評價，為地方政府發(fā)行債券提供參考。國內債券信用評估制度尚不完善，評估機構沒有結合地方政府債券發(fā)行情況建立科學有效的信用評估制度體系。當地政府發(fā)行專項債券時，主要采用傳統(tǒng)的信用評估體系，最終獲取的信用評估結果缺乏真實性和有效性。要想提高債券信用評估制度的實用性，需要構建完善的地方政府債券信用評估體系。

3 ?結束語

我國自2015年起開始發(fā)行地方專項債券，地方專項債券發(fā)展速度顯著加快。2019年我國地方政府專項證券額度突破2.15萬億元，為推動地方基礎服務設施項目建設提供了資金支持。

2019年我國將實施地方政府專項債券扶持政策，不斷擴大地方專項債券發(fā)行規(guī)模，積極調整專項債券額度，為地方基礎服務設施項目建設提供資金支持。我國地方專項債券投資方式逐步完善，為推動區(qū)域經濟發(fā)展注入了活力。

參考文獻：

[1]張銳.地方政府專項債券高效發(fā)行的機理探析與對策建議[J].南方金融，2018（12）：61-66.

[2]李艷.地方政府債券“新規(guī)”、發(fā)展前景與對策建議[J].國際金融，2015（6）：49-54.