PPP 融資模式在我國養老服務行業的應用

何鵬 吳思 梁佳星 王海 陳夢穎（荊楚理工學院）

截至2019 年末，我國老齡化比較2018 年的17.9%增長至18.1%，2019 年后，65 歲以上的老年人口還將保持較高的增長速度，未來我國人口老齡化的形勢非常嚴峻，政府和社會財政負擔極重。加上我國前期實行的計劃生育政策，獨生子女養育老人的經濟和心理壓力巨大，怎樣更好的贍養老人，成為當今社會、家庭普遍關注的問題。雖然，我們傳統的居家養老觀念已逐漸轉變，越來越多的家庭選擇了養老機構，但我國優質服務的養老機構“一床難求”。據統計，我國養老機構的現有床位規模727.1 萬張，而2019 年新增65 歲以上人口945 萬，相比上一年增長120 萬人左右，床位的供給小于需求，這其中還包括資金不充足、設施不夠完善、服務質量水平低，缺乏安全性保障的私人養老機構。因此，解決養老服務供給不足和服務質量成為了當前政府和社會面臨的重要問題，而PPP 融資模式的引入恰恰能有效地解決該問題。

■ PPP 融資模式在我國養老服務行業應用的現狀及存在的問題

隨著國家推進PPP 項目的發展，2019 年全國各行業PPP 項目數量和規模不斷增長，2019 年PPP 項目入庫達9456 個，投資額達到4.4 萬億人民幣，其中PPP 養老項目數量為107 個，在整個項目行業中占1.1%，投資額為711 億人民幣，占全行業PPP項目總投資額的0.5%（如圖1 所示）。

養老行業PPP 項目近幾年雖然發展迅速，但發展數量和規模相對于其他行業來說相對較小。另外，部分PPP 養老項目由于前期金融、稅收和人才政策等各種配套政策不完善，后期監管力度不強，政府和社會資本方的責任和權益劃分不清晰，項目不能平穩運行，運營效果不佳；部分PPP 養老項目實施沒有因地制宜，出現中斷或中止的情況。

總之，目前部分PPP 融資模式與養老行業不能很好相適應，其主要問題表現在以下三個方面。一是養老服務市場服務供不應求，少量優質貼心的服務機構滿足不了龐大的需求人群。二是項目運營風險大，大部分社會投資方信心不足，擔心收益分配不均和缺乏運營經驗的問題。三是政策體系不健全，相關的金融、稅收政策扶持力度較小，執行范圍和指導方針模糊不清。而且人才政策較為單一，存在著PPP 項目人才流失的問題。

圖1 2019年全國各行業PPP項目數量

■ PPP 融資模式在我國養老服務業應用存在問題的原因

PPP 融資模式與養老行業不能很好相適應，落地難，項目運營風險大，運營效果不佳的問題，我們通過調查分析，發現主要是由以下三個原因導致。

（一）養老服務業的長期虧損導致投資方信心不足，融資難

社會中居家養老的傳統思想嚴重，老年人選擇機構來養老的比例相對較少，大部分老年人仍就選擇居家養老，導致社會福利資源浪費，再加上大多數老人支付能力較弱，沒有足夠的資金支付養老機構的費用，同時也損失了養老機構一部分收益。養老機構收益不夠高，容易虧損，政府很難吸引社會投資方參與項目投資和運營，繼而導致項目擱淺，導致PPP 模式在養老服務行業的發展停滯不前。

（二）PPP 養老項目的利益分配不均，運營風險較大

PPP 模式具有多方參與者的特點，投資方在項目發展過程中的利益損害也不可避免。由于我國經濟市場體制的缺陷，一旦政府和社會的出發點有分歧，就會導致利益分配不均，影響項目的運營，加上運行程序和制度也不夠完善，政府對養老機構的運營監管把握標準，也容易造成養老服務業的運營風險增加。

（三）相關政策體系不夠健全

面對人口老齡化帶來的問題，政府在金融、稅收、人才等方面為產業構建提供很好的優惠政策，支持和引導社會資本與政府共同開展PPP 養老項目。然而政策方針指導過于寬泛，缺乏詳細的實施步驟，很大程度上阻礙了PPP 模式在養老服務行業上的發展。

（1）金融政策不夠完善。經濟環境和金融市場開放穩定，有利于給養老PPP 項目提高充足的資金。但是就我國目前的針對PPP 融資的金融現狀看，金融機構參與PPP 養老項目較為謹慎，出資比例少。這主要是由貸款期長、收益不穩定所導致，所以針對PPP 養老項目的金融業務風險也比較大。

（2）稅收政策支持體系有待加強。在國家不斷推進PPP 融資應用于機構養老項目中，私人資本積極參與政府養老建設中，關于納稅上的一些問題也顯現出來。PPP 養老項目稅收范圍不夠細化，沒有獨立的法律條文規定，對涉及此項目的法律過于支離。甚至存在有些地方稅務機關在稅目稅率稅基上存在地區差異。此外，專項PPP 項目的納稅條款含糊不清，造成對此項目進行征稅，沒有給社會資本方樹立信心。

（3）人才培育政策支持力度不夠。各大高校未完全開設PPP融資的專業課程，PPP 專業人才培養缺乏。PPP 養老項目的管理者不僅要求具備從事養老機構方面的經驗和積累，還需要具備金融、法律和企業管理等方面素養。而且現在國內的養老主要靠政府財政支持的機構養老，公辦養老機構問題大多數是資金營運狀況不佳、經營管理方式和體制落后，缺少對管理工資獎金激勵，也造成了人才流失。

■ 促進PPP 融資模式在我國養老服務行業應用的合理建議

通過對PPP 融資模式應用于我國養老行業問題的分析，為了進一步促進PPP 養老項目在社會上推廣和實施，我們從政府角度提出了以下三方面的建議。

（一）健全PPP 模式下養老服務行業的金融政策

加強金融政策支持力度和創新。國家銀行放寬對PPP 養老項目的貸款限度，減少對此項目的貸款利息率。給項目提供了安全可靠的資金渠道，提高項目對社會資本的吸引力。同時，政府加強金融創新，形成多樣化的金融政策工具，如設立養老專項基金和債券等。

（二）完善PPP 模式應用于養老服務業的政策和法律體系

將PPP 模式具體操作指南細化。通過視頻講解讓項目雙方學習，加強各地方政府規范執行PPP 模式養老的政策，統籌規劃各地執行的時間，對執行過程加以監督，確保政策的公平公正合理。另外，完善監督評價制度，分階段進行評價，對實施后的項目按實際情況進行篩選，優勝劣汰，實現項目的良性循環。

（三）優化PPP 養老模式稅收政策

一是細化對PPP 養老項目的稅收法律范圍。政府通過對PPP項目實地調研，組織法律專家對涉稅問題的分析和研究，制定配套明確的稅法細則，尤其是優化征收增值稅和消費稅這兩大稅種各環節的征收。二是強化對PPP 養老項目的減稅政策。減少特定項目的稅率，加大PPP 養老項目優惠條件，減輕社會投資方的財務壓力。

（四）完善PPP 養老項目人才機制

首先，政府要完善PPP 養老項目人才培養機制，建立并完善PPP 養老項目管理人才體系，優秀的管理人才是PPP 養老項目成功的關鍵因素。其次，加強專業機構對管理人員的培訓，PPP 模式涉及面廣，需要多學科人才合作才能更好地發展，相關機構應加強對其培養，政府可給予一定的政策支持；最后，增加PPP 融資管理模式的相關專業，高校開設PPP 融資課程，使PPP 人才培養專業化和系統化。