PPP模式下水利項目風險分擔及應對研究

張 慧 武心嘉 盛 蒂 馬天儒

一、PPP 模式概念與內涵

PPP（Public-Private-Partnerships）模式在全球發展得如火如荼，水利工程中運用的也越來越多。本文將PPP 模式理解為基于優勢互補、利益共享和風險共擔規定，公共部門和私營部門為提供公共產品及服務而建立長期合作關系機制。

PPP 模式本質上是公共資源與私人資源在數量、質量上的優勢互補，達到合作共贏。其目的是實現為公眾的公共產品和服務，完成公共部門職能的同時也為私營部門帶來利益；在利益共享、風險共擔的約束條件下，實現公共服務水平提升。

PPP 模式雖有其獨特的優勢，但由于PPP 模式的采購過程更加復雜，因此PPP 模式相比傳統采購模式有著更大的風險。在水利項目實施的全過程均面臨著各種風險。風險控制目的在于降低或避免項目風險可能帶來的損失，在已知PPP 模式下水利項目投資方常見風險的基礎上，需要對風險進行合理分擔與應對。

二、PPP 模式下水利項目的風險分擔

1.風險分擔的主體

（1）政府部門

在PPP 模式水利項目的各參與方中，政府部門（即各級水行政主管部門）一般是公共部門的代表，在整個項目的運作過程中發揮著多重作用。政府部門作為項目的發起人和最終擁有者，要提供一定的項目開發資金并對項目融資進行擔保，授予私營部門合法的特許經營權，簽訂項目產品（服務）的購買協議，修訂適合PPP 水利項目的法律和政策，創建良好且穩定的政治環境并監督項目的實施。

（2）私營部門

私營部門（投資方）主要是以項目公司（SPC：Special Purpose Company)）形式來承擔風險的，其中項目公司由私營部門與政府協商后組建，政府部門可以參股但主要由私營部門負責公司的日常運作。項目公司主要任務是：參加項目的投標，負責項目的設計、建設、運營和移交等工作，簽訂特許經營協議后，項目公司選擇設計施工單位進行項目建設并對整個工程實施監督。項目竣工后，通過項目運營產生的收益獲取利潤并償還貸款。特許運營期結束后，將項目整體移交給政府。項目公司參與項目全壽命周期內的所有工作，所以項目公司同政府部門一樣承擔著整個過程的風險。

（3）金融機構

PPP 項目往往投資金額巨大，一般均需要向金融機構進行貸款，且貸款期限較長。PPP 水利工程是屬于準公共物品領域，社會效益占有很大比例，所以此類工程項目貸款的金融機構主要包含銀行和開發性金融機構（國家所有、資金由政府提供，但自主經營、自負盈虧）。

由于國內業界對PPP 模式理解還不夠深刻，企業的信用體系和法律體系不夠完善，銀行往往要求項目股東直接擔保來減小風險。因此金融機構不作為風險分擔的主體。由于保險協議的存在，保險公司雖然不直接參與項目但也是風險承擔方的重要組成部分。

此外，設計方、施工方、供應方以及用戶方等參與方由于不主要負責項目風險管理工作，如設計方、施工方、供應方等三方的風險可以看為私營機構將自身的風險向其轉移，因此不單獨將這幾方當作風險分擔的主體，將公共部門、私營部門為核心來分析PPP 模式下水利項目風險的分擔問題。

2.風險分擔的流程與結果

（1）風險分擔的流程

風險分擔的流程見圖1。

（2）風險分擔的結果

依據對風險主體、流程等的分析，風險分擔的結果如表1 所示。

三、PPP 模式下水利項目的風險應對措施

1.政治風險

政治風險是PPP 水利項目中難以回避的風險，投資者對政治風險較大的項目一般都會選擇放棄。其他情況下，需要采取一定的措施進行政治風險管理。

首先，可通過購買政治保險來應對風險，私營部門可以向保險公司或保險機構購買保險；其次，可通過與政府部門簽訂協議，選擇國有企業建立風險聯盟，要求政府提供擔保，當政治風險事件帶來不利影響時，政府予以經濟補償；再有，可通過特許權協議清晰界定政府的權力和義務，明確政府監管的行政范圍；最后，可與國際貨幣機構（如世界銀行、亞洲投資發展銀行）建立合作關系，一定程度上也能應對政治風險。

2.經濟風險

外匯風險一般是有外國資金參與的項目容易發生的各國對于貨幣兌換都有著法律的規定，如果所用貨幣是國際通用的，可以通過金融衍生工具來對沖風險，但若像我國貨幣不是國際硬通幣就只能采用經營管理等方法來減小風險。

利率風險同外匯風險的管理模式相近，可以利用金融衍生工具來減小風險，或與政府簽訂協議約定利率，當利率增長率超過規定時，政府予以補償。

通貨膨脹風險在各國經濟中是普遍存在的，是一種無法避免的風險，可以選用的措施主要有公私方法簽訂條款，約定價格，按通貨膨脹率進行價格變更。

3.法律及合同風險

法律及合同風險中，法律風險一般是由國家控制的，但目前許多發展中國家的法律體系不是很完善。一般PPP 水利項目中的法律風險主要由國家承擔。合同風險作為工程項目中普遍存在的風險，主要是由公私雙方共同承擔。

對于法律風險，私營部門可以通過與政府簽訂特許權協議和擔保協議來控制風險，同時也可以選擇適當的國際法在合同中進行補充。對于合同風險，雙方可以在擬定合同時全面考慮，力求合同內容無漏洞，履行合同時監管是否有違約行為存在，違背合同后選擇法律手段來維護權益來應對此類風險。

4.建設風險

PPP 水利項目在建設風險中主要存在成本費用、工期延誤、質量不合格、設計不合理等風險，必須采用措施予以控制。

（1）工程成本風險

成本風險是水利項目建成過程中最重要也是最容易發生的風險，若成本管理不當，引起資金缺口，項目可能延誤甚至中斷。主要采用措施有：在工程預算中準備一定數量的備用現金；制定準確、正確的計劃來控制成本；與材料供應商、施工承包商簽訂固定價格合同等。

（2）工程延誤風險

在PPP 水利項目中，能否按期完工關系到項目能否如期盈利，更是關系到項目的財務風險。首先，加強對承包商的施工進度管理，對進度情況進行監督，及時提醒調整計劃；其次，對工程環境變化引起設計的變更和調整從而影響工期的，須向責任方追責以減小風險。

（3）工程質量風險

主要措施有：采取正確的質量控制程序和監督、激勵等措施；完善質量管理體系；嚴格質量控制過程；提升施工隊伍的技術水平、責任意識等。

（4）設計不合理風險

圖1 PPP 模式水利項目風險分擔流程圖

主要措施有：采取預先設計計劃，如對BIM 技術等優秀的設計工具進行提前設計；選取設計施工總承包（EPC）方式進行項目建設，向設計方轉移風險等。

表1 PPP 模式水利項目風險分擔的一般結果表

5.運營風險

運行風險主要應對措施有：采取適合的運營管理模式，選擇經驗豐富的運營管理機構進行運營維護，簽訂運營維護合同；明確獎懲機制，為控制運營維護成本，在合同中可以制定獎懲的成本底線；提升運營管理人員的水平。

6.市場和收益風險

市場和收益風險管理的關鍵在于預防。主要應對措施有：在項目前期決策階段，對市場進行可靠分析并需求預測；在項目運營階段，與政府部門簽訂長期的產品銷售協議來減小風險；對產品價格采取浮動定價或固定定價，根據國家經濟環境和市場變化來調整，從而降低市場風險。

7.自然風險

自然風險主要包括環境風險和不可抗力風險，可以通過風險轉移和風險緩解來控制風險。

（1）環境風險

通過詳細研究環境保護相關的法律、標準和規定，采用嚴格的環境保護措施；聘請環境保護專家來制定科學可行的環保方案；將環境保護納入長久監控范圍內，對可能引起的污染加強管制。

（2）不可抗力風險

不可抗力風險有不可預測性等特點，主要是指地震、洪水等自然災害事故，主要應對措施有：購買保險，對可以保險的不可抗力風險進行投保，將風險轉移給保險公司；尋求政府資助，在遇到風險事故時可以獲得政府對關稅的調整、延長PPP 水利項目的工期或一定經濟補償。

四、小結

本文主要研究了PPP 模式下水利項目的概念、內涵和風險性，在已知常見風險的基礎上分析了PPP 模式下水利項目風險分擔及風險應對措施。風險分擔是通過對PPP 模式下水利項目風險分擔的主體以及流程，得到了PPP 模式水利項目風險分擔的結果；針對投資方的各類風險運用基本措施提出了具體的應對措施。本文的研究成果可為PPP模式下水利項目的風險應對提供參考，具有一定的借鑒意義■