啟動中央地方新財稅體制建設

聯辦財經研究院課題組

1994年實行稅制改革后，中央稅收收入比重逐漸提升，隨之出現了財權上收而支出責任下移的趨勢，地方財政對中央財政轉移支付的依賴度達到了40%。實施“營改增”前，中央和地方的財政收入比重相當，但是從支出責任上看，中央僅負擔15%，地方的比例高達85%，中央與地方財政收支比重失衡，中央支出責任過少。從改革的方向上看，解決中央與地方財政失衡，不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的辦法，而應該由中央上收本應由中央負責而目前仍然由地方負責的支出項目。首選應該是由中央上收社保支出責任，把當前分省統籌的法定養老保險改革為全國統籌，夯實繳費基數、穩步下調個人和用人單位的繳費費率，同步推進社保費升格為社會保障稅的立法。

營業稅原本是地方第一大主體稅種，隨著“營改增”的改革，我國逐步取消了營業稅，地方政府財政出現較大缺口。如果分稅制不做調整，地方收入減少而支出責任沒有改變，地方財政將難以維持。為了保證“營改增”的全面推行，在營改增方案出臺前夜，國務院發布《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確提出，“在加快地方稅體系建設、推進中央與地方事權和支出責任劃分改革過程中，做好過渡方案與下一步財稅體制改革的銜接”，將增值稅的分成比例由全面實施營改增前的地方25%、中央75%，修改為中央與地方“五五分成”，暫定試行2-3年。2019年9月，國務院發布《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》明確將增值稅的分成比例確定為中央與地方各50%，“營改增”后增值稅作為第一稅種的核心地位更加鞏固，對此稅種收入的分配比例調整穩定了中央與地方的財政收入關系。

此外，增值稅留抵稅款退稅由地方分擔的部分（50%），調整為由企業所在地先負擔15%，其余35%暫由企業所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫，這一方案減輕了地方留抵稅款退稅的負擔，加快了落實留抵稅款退稅的速度，收到了比較好的效果。當然，這只是留抵稅款退稅辦法的改進，并沒有解決徹底廢除留抵稅款制度?？梢钥隙?，現行依靠當年一般預算收入來安排退稅的辦法是不可能徹底解決的。因此，還需探索恰當的財政工具徹底解決留抵稅款退稅，實現我國增值稅制度的規范化。

同時，國務院的改革推進方案提出“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”，進一步引導地方改善消費環境，拓展收入來源。2019年消費稅收入約1.26萬億元，這樣一個規模的稅種下劃地方，將使地方政府擺脫失去營業稅主體稅種的局面。消費稅目前屬于中央稅，可以按照不同的稅目，逐項調整至地方。調整順序可以優先地方監管能力大的稅目，比如汽車牌照歸地方公安機關管理，比如汽柴油銷售已經全國網絡管理，這些稅目優先調整為地方收入，征收率只會提高而不會降低。與之配套地相應提高增值稅中央收入比重，逐步形成消費稅替代原營業稅作為地方稅主體稅種、而中央仍擁有75%左右的增值稅收入比重的格局。

綜上所述，營業稅全部改為增值稅，并且用恰當的財政工具徹底解決留抵稅款退稅，在此基礎上完成增值稅法的立法;消費稅逐步地全部改革為零售環節征收并劃歸地方稅，也完成消費稅法的立法;穩步施行全國統籌的社保制度，夯實費基，下調費率，完成社會保障稅的立法，使中央的支出責任大幅度提高。經過這些財稅改革和相應的中央與地方財政收入的支出的調整，中央與地方的財政關系將會形成更加協調合理的分配格局。

實施營改增和一系列配套的稅收改革措施，其內涵已經遠遠超過減輕企業稅收負擔水平的意義，成為落實中央“降低宏觀稅負”戰略的財稅體制改革的新起點，也是1994年我國實行新稅制和分稅制以后的又一次全面財稅改革的良好契機，必將推動我國建立起一個更加適應社會主義市場經濟的新財稅體制。

（編輯：王延春）