救治中小微企業亟待“擴容療法”

倪鵬飛

突如其來的新冠肺炎疫情及其全球蔓延，給處在下行中的宏觀經濟造成異乎尋常的沖擊，構成前所未有的挑戰，也帶來比較嚴峻的風險。但是這次疫情對經濟的嚴重影響不同于之前歷次的外生沖擊及內生問題的影響，因而也需要一些特別的救助辦法和應對措施。

疫災經濟的重要特點是企業休克。首先，經濟是停擺而不是危機。當地疫情直接導致供需同時暫停但不是消失。其他地區的疫情間接導致供給或者需求的暫時萎縮。其次，企業是休克而不是死亡。雖然供需停擺了，企業內外經濟關系仍在運行中，雖然銷售和利潤消失或者下降，但包括工資、租金和利息的成本仍在發生。雖然多數企業內部沒有問題，但如果只付成本沒有收益，超出一定時間，將使企業從休克走向死亡，形成倒閉潮和失業潮。最后，疫情對經濟影響“因小失大”。雖然疫情對經濟社會的影響是全面的，但中小企業因產業性質和企業性質受到的影響最大，處在旋渦的中心。

救助經濟的基本指向是急難險重。疫災經濟的特點決定救助的特點，因為企業是休克不是死亡，疫情也是短期的，所以采取全力、果斷和迅速的措施，可以有效地救助休克的企業，降低疫情的經濟沖擊。盡管各類市場主體都需要救助，但是中小企業不僅受影響最大、就業人員多、最脆弱而且與數億的家庭尤其中低收入家庭并聯。因此，需要給因疫情而休克的市場主體提供維系生命體征的緊急“血氧”，使之在疫情期間能夠活下來，而不是解決中小微企業業已存在的長期性問題。

救助經濟的關鍵方法是“擴容療法”。擴容療法是指當人體在病理上出現血容量不足時，通過增加血容量以滿足人體各項生理功能需要，維持人體生命體征的臨床治療方法，它也是應對人體休克的重要療法。借鑒拯救休克的病人，快速啟動拯救休克的中小微企業，在多策并舉的同時，重點要采取資金“血液”的“擴容”療法。即及時補充和增加中小微企業維持生存所必需的資金。一方面，銀行對中小微企業貸款利息損失能夠被彌補，不僅讓已獲貸款的企業增加貸款的可能，減少被抽貸、斷貸和壓貸的可能，而且可以讓沒有獲得貸款但受疫情影響沒有現金流不能生存的潛力中小微企業獲得貸款或再貸款。另一方面，銀行對中小微企業實施免息，可以在供需停擺的疫情影響期內中小微企業因為最大比例的利息成本獲得免除，從而可以防止休克的企業因成本負擔而提前死亡。

常規宏觀政策對中小微企業難救治

支持受疫情沖擊最嚴重的中小微企業早已形成共識，國務院及各級政府部門也陸續出臺了多項政策措施，但是由于中小微企業的弱勢以及國家促進中小微企業發展的服務體系還不夠完善，目前常規的宏觀政策還無法支持“擴容療法”，以拯救處在生死危急關頭的中小微企業。

“擴容療法”的資金“血液”需財政提供。救助危難中的中小微企業是一項公共工程，主要責任應有政府承擔。商業銀行貸款是市場行為，疫情本身也對商業銀行造成一定負面沖擊，免除中小微企業階段性銀行存量和新增貸款利息會造成銀行的虧損。因此，中小企業休克期間的貸款利息負擔應主要由政府公共政策給予解決，即應由政府財政代中小企業向銀行支付疫情期間的階段性貸款利息或者彌補銀行免息的虧損。

常規的財政政策或力不從心或鞭長莫及。除了對中小微企業免租、減稅、降費外，一方面，目前各級財政已經捉襟見肘，無法再直接拿出更多的真金白銀為中小微企業彌補銀行利息。過去兩年財政收支缺口逐步擴大。而在疫情期間，除股票印花稅、個稅外，各項稅收均出現嚴重的減收，且由于稅收遞延等因素，未來稅收收入下降將更加嚴重。另一方面，政府發行的債券還無法惠及中小微企業。未來抗疫特別國債發行估計有其他特別的用處，目前安排的政府專項債券和地方債券等主要用于新老基建等投資，均難惠及中小微企業。

常規的貨幣政策無法“擴容”中小微企業。首先，更加靈活穩健貨幣政策對中小微企業救助有限。疫情出現以來，靈活的貨幣政策雖然向市場釋放較多的流動性。但由于中小企業規模小、素質低、風險大，商業銀行并沒有意愿向中小微企業放貸。在過去，每次大水漫灌的擴張性貨幣政策最后最少得益的中小微企業，而每次緊縮性的貨幣政策最先最大受影響的也是中小微企業。對于這次疫情中的中小微企業，總體的貨幣政策仍然是失靈的。其次，針對中小微企業結構性金融政策具有局限性。疫情出現以來，金融機構通過增加政策性銀行3500億元專項信貸額度，增加面向中小銀行的再貸款再貼現額度1萬億元，為企業特別是中小微企業和個體工商戶提供低成本貸款2.85萬億元，下調支農、支小再貸款利率0.25個百分點，金融機構對110多萬戶中小微企業超過1萬億元貸款本息辦理延期還本或付息等，多渠道支持中小微企業。但是，一方面，相對于近億家中小微企業和37萬億元的存量貸款，這些措施惠及面比較小。另一方面，雖然出臺了一系列貨幣及金融救助政策，由于沒有相應的尤其在財政方面的成本分攤和風險分擔機制，金融機構至少從理論上說缺乏落實政策的積極性，從而使這些政策大打折扣。

中小微企業難以通過直接發債實現“擴容”。由于中小微企業弱質，自身也無法向大企業那樣，可以通過直接發債從市場大規模融資，從而實現資金血液“自我擴容”以解決其流動性問題。3月31日召開的國務院常務會議確定了進一步強化對中小微企業普惠性金融支持措施，其中包括支持金融機構發行3000億元小微金融債券，全部用于發放小微貸款，但這一發行規模也相對較小。另外，雖有“發行增信集合債券、小微企業信貸資產標準化和債券化，給受到疫情影響的中小微企業提供流動性支持”等建議，但由于存在諸多短期內難以逾越的制度和政策及配套服務條件等障礙，難以立即付諸實施，可謂遠水解不了近渴。

專項國債可助力“擴容醫治”中小微企業

專項國債可以助力“擴容醫治”。中小微企業抗疫專項國債（下稱“專項國債”）就是：財政向市場發行專項國債籌集資金，專門用于彌補已經發生和將要發生的商業銀行對中小微企業貸款免息損失，從而保證中小微企業在疫情期間資金“血容量”及時得到補充或增加。主要有三個關鍵環節：首先，財政根據彌補銀行免息損失的實際需求向市場發行專項國債。其次，商業銀行向中小微企業實施階段性免息或者退息。再次，財政使用發債籌集資金彌補商業銀行免息的損失。

在疫災的急難時期，在常規的財政政策和貨幣政策對中小微企業紓困失靈的情況下，將財政政策與貨幣政策相結合，發行專項國債專門用于銀行貸款中小微企業疫情影響期間免息補貼等，可以防止暫時休克的中小微企業因信貸利息成本重壓而死亡，可以避免銀行斷貸、抽貸和壓貸而立即死亡，可以使銀行為中小微企業繼續提供信貸從而使其活起來。

專項國債是“擴容療法”的杠桿。專項國債不是用于直接向中小企業貸款。而是用于彌補疫情導致的利息損失，財政通過彌補這個損失，可以使商業銀行對中小微企業提供的資金“血容量”得以維持和擴容，同時使得中小微企業因疫情凍結利潤的同時成本也得以凍結。因此，專項國債是擴大中小微企業資金“血容量”的“泵血資金”，這是對休克的中小微企業實施擴容救治的杠桿性和機制性措施。

專項國債發行具有可行性。首先，政府發債的市場需求還較大。商業銀行和住戶部門有積極性購買安全性高的國債資產。居民金融資產占比較低，商業銀行存款準備金率高，都有條件購買政府專項國債;其次，政府發債的操作空間還較大。2019年底中國政府債務率為54.2%，一般預算赤字率2.8%，都處于世界平均水平之下。目前初步安排1萬億元的抗疫特別國債和1.6萬億元的專項國債，總體規模偏小，可以考慮再增加1萬億元的專項國債用。

專項國債發行應做到“三定”。專項國債不是用于直接向中小企業貸款，而是用于彌補疫情導致的利息損失，從而維持和擴容銀行對中小微企業的資金“血容量”，同時使得中小微企業因疫情凍結利潤的同時成本也得以凍結。專項國債是“擴容療法”的杠桿。為此，專項債券應做到：一是定向使用，作為銀行對小微企業的貸款利息彌補和貸款獎勵，不是給中小微企業直接貸款和大水漫灌的補貼，而是聚焦到非常狹窄的中小微企業的貼息這個“點”上;二是定量發行，應控制發行的總量。一方面，考慮專項國債發行總量占全部政府債券的比例以及政府赤字率、釋放流動性對金融市場影響的安全和合理區間等。另一方面，考慮發行規模主要是滿足小企業的銀行利息部分彌補和貸款獎勵。2019年底全國小微企業貸款余額36.9萬億元，按照中型企業與此規模相當的估算，目前中小微企業總貸款余額應在80萬億元左右，年利息4萬億元，考慮到一些救助條件可以減少50%，再考慮僅彌補三分之二的利息損失比例，如果考慮對一些企業僅部分減息，發行總額1萬億元專項國債比較可行;三是定期發行，在總量確定的情況下，可以根據需求情況及其動態變化，把握節奏分期發行。

專項國債發行意義重大。發行專項國債，為中小微企業的“擴容療法”提供杠桿資金，投入小，作用大。中小微企業占市場主體的90%，貢獻80%以上的城鎮勞動就業。如果發行1萬億元專項特別國債，讓超過50%的中小微企業獲得免息的“擴容醫治”，加上其他政策支持，多數中小微企業就能夠獲得應救盡救，可以保住數億人的就業和收入。

避免“擴容醫治”副作用需完善機制設計

為了實現財政政策與貨幣政策更好地結合與協調，確保專項國債能夠精準而高效地“擴容醫治”中小微企業，同時避免產生副作用及衍生的問題，應在政策操作層面做出合意的制度創新和機制安排。具體應做出以下五方面的完善機制設計：

第一，建立專項國債與其他政策的協調機制。首先，制定專項國債發行的機制性方案。專項國債是財政與貨幣政策相結合的政策工具，同時涉及多個政府部門及相關機構。應對專項國債發行和使用的相關事宜做出明確規定，對各部門分工負責、協調配合和通報會商做出機制性規定，對各環節的目標區間、底線和紅線做出明確規定，同時就管控反應及其力度做出機制性規定;其次，完善包括專項國債的宏觀政策協調機制。將專項國債納入宏觀政策的工具箱，圍繞宏觀經濟政策的多重目標，確定宏觀政策的組合及其動態變化。考慮專項國債對中小微企業、宏觀經濟、財政赤字率和市場流動性的定量影響和動態變化，統籌確定其他國債發行的規模與節奏、其他中小微企業政策的力度和節奏，以及其他貨幣政策工具收放的規模和節奏。

第二，建立銀行對中小微企業免息的補償機制。首先，實行對銀行免息的累進補償制度。將專項國債籌集來的資金用于補償銀行免息與銀行貸款利息的規模掛鉤，研究確定合適的累進率，確保補償比例與規模成正比，最高達到由財政全額補貼。其次，實行延期償還貸款的銀行免息由財政全補制度。支持中小微企業因疫情向銀行申請延期償付到期貸款，財政全額補償銀行免息的損失。再次，實行銀行信貸利潤損失考核免責制度。對于商業銀行向中小微企業貸款的利潤損失，銀行承擔的損失可以在董事會考核或外部考核時予以考慮和免責，也應在商業銀行內部各層級的考核予以承認和免責。另外，也可以設定條件，對一些企業實行減息而不是免息。

第三，建立財政對銀行免息的成本分攤機制。首先，發行專項國債定向用于中小微企業的銀行免息是金融救助政策的財政成本分攤和風險保障機制。通過財政補貼銀行信貸免息，既發揮了金融政策的作用，也使得信貸損失減少和信貸風險降低。其次，建立銀行向中小微企業免息由財政（政府專項國債）與商業銀行共同分攤機制。一方面，商業銀行在疫災中利潤仍在增長，應該也有條件作些讓利;另一方面，銀行共同分攤有助于防止銀行與企業合謀套取財政補助。再次，建立財政分攤免息補償的累進機制?？傮w上，實行“利息由財政補償三分之二，銀行自擔三分之一”的制度。但銀行貸款及利息規模越大，獲得財政補償的比例越高，銀行提供信貸及利息隨規模增加而損失遞減。

第四，建立銀行對中小微企業貸款的激勵機制。鼓勵商業銀行增加中小微企業貸款。首先，建立銀行向中小微企業貸款與政府對商業銀行財政資金獎勵和稅費減免相掛鉤的制度，財政對銀行獎勵和稅費減免也實行累進制;其次，建立銀行向中小微企業貸款與央行向銀行提供低成本再貸款掛鉤的制度，央行根據商業銀行向中小微企業貸款的額度決定對其再貸款的額度;再次，建立商業銀行中小微企業電子信用的激勵機制。對銀行建立中小企業電子信用體系給予財政獎勵，鼓勵商業銀行建立和完善中小微企業動態的電子信用檔案，降低中小微企業的征信成本，精準測度中小微企業的信用水平。

第五，建立財政補償銀行免息的監督制衡機制。首先，建立監督制衡的信息平臺。嫁接工商、稅務、金融等部門數據信息網絡，積極利用大數據、云計算等手段，建立全國性的各部門共享共用的中小微企業銀行利息減免和專項國債補償的相關信息共享和披露平臺，為監督制衡提供基礎設施支撐。其次，建立嚴格的專項國債籌集資金的管理制度。借鑒賑災資金管理機制和管理辦法，加強財政監管，嚴格財經紀律，對套取、私分、截留和挪用專項國債資金的行為，依據嚴重程度分別依紀依法嚴懲;再次，建立獎勵舉報和違規連帶追究制度。銀保監會負責對相關商業銀行的金融監管，對一些商業銀行及其與中小微企業合謀的套利行為，發現一起違規取消全部免息的補償。工信部及工商局負責免息企業的監管，對于個別中小微企業無中生有、以小套大、弄虛作假的行為，以及擅自改變貸款用途的行為，不僅發現一起違規取消對其免息，還應實施必要的經濟懲罰。

（編輯：王延春）