南京市農村時間銀行發展的ＳＷＯＴ分析

郭劍平　濮曉

摘要：以南京市六合區竹鎮為例，通過SWOT分析法探討在農村地區發展時間銀行政策的優勢和劣勢及農業現代化和市場化為時間銀行帶來的機遇和挑戰。基于SWOT分析，提出加強政府監管提升公信力、完善社會組織體系設置以及挖掘即做即兌的時間銀行本土化運作模式以達到良性開發農村老年人力資源及推動農村地區養老服務事業發展的目的。

關鍵詞：時間銀行;農村;SWOT分析

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）04-0191-05

Abstract： Based on the actual situation of Zhuzhen in Liuhe district， Nanjing， this paper explored the advantages and limitations of developing time banking policies in rural areas through SWOT analysis， and analyzed the opportunities and challenges brought by agricultural modernization and marketization for time banks. Based on SWOT analysis， it is proposed to strengthen government supervision to improve credibility， improve the establishment of social organization system， and explore the time-localized operation mode of the bank to achieve the purpose of benign development of rural elderly resources and the development of old-age services in rural areas.

Key words： time bank; rural; SWOT analysis

據《2017年南京市老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》顯示，截至2017年底，南京市60周歲以上老年人口達到141.89萬人，65周歲以上老年人口達到95.75萬人，標志著南京市已經進入“深度老齡社會”。深度老齡化下，農村地區的養老服務需求量不斷增加，而服務供給不足的現狀使得本就缺乏社會支持的農村老年人的生活變得愈加困難。在此基礎上，南京市政府提出時間銀行政策，所謂的“時間銀行”就是志愿者將自己向老人提供服務的時間儲存進去，未來需要別人向自己提供服務時，用儲存的時間兌換，存“時間”兌“養老錢”。在農村地區發展時間銀行政策，是為緩解農村養老服務事業發展中可用人力資源不足的問題，幫助老年人拓展新的社會支持渠道同時實現活力老人新的價值。

1? 農村時間銀行SWOT分析

SWOT分析法又稱態勢分析法或優劣勢分析法，是對系統內外部環境進行分析從而獲得戰略決策的方法[1]。本研究運用SWOT分析方法，以南京市六合區竹鎮為例，探討在農村地區發展時間銀行這一互助養老新模式的優勢與劣勢，分析外部環境對農村時間銀行發展帶來的機遇與挑戰，得出時間銀行政策適應本土化發展的對策建議。

1.1? 優勢（Strengths）

1.1.1? 農村老年人力資源可開發空間大，為時間銀行提供充足的志愿者儲備? 人口快速老齡化背景下的勞動力規模依然龐大，勞動力資源儲備充裕，勞動力數量供給平穩[2]。伴隨著醫療技術的不斷發展和人民生活水平的提高，中國人口平均出生預期壽命已經增長至76.3歲，農村老年人健康水平的提升為開發農村老年人力資源奠定了堅實基礎。南京市六合區竹鎮現有老年人口約8 000人，其中活力老人占老年人總數的4/5。60～69周歲的低齡老人由于相對身體素質較好且數量多等優勢成為了老年人力資源開發的主要對象。基于低齡且具有勞動能力的活力老人規模龐大，同時老人們普遍身體素質增強、健康生活周期延長，可以認為竹鎮老年人力資源可開發空間大，能夠通過開發低齡活力老人資源，基于互助的方式，實現時間銀行在農村地區的有序運轉。

1.1.2? 經濟因素推動農村老年人參與時間銀行? 農村老年群體由于歷史和教育等因素的影響，沒有固定工作，只能靠領取微薄的養老金或田間勞作來獲得經濟收入。據統計，2000年農村老年人日常生活支出在消費結構中占77.2%，2006年農村老年人日常生活支出在消費結構中占75.5%[3]。調查發現，竹鎮有80%的老人每月固定收入來源是僅為410元的養老金，老人的收入大多用在日常生活中，僅夠維持基本生活需要。農業現代化的發展使得老人們離開了土地，同時狹窄的收入來源渠道使得活力老人們開始尋求新的收入或減輕生活開支的方式。時間銀行正是適應這種需求而得以推廣的一種互助養老方式，活力老人們通過向高齡老人提供服務換取自己需要的生活物品或其他服務。

1.1.3? 農村淳樸的互助風氣鼓勵村民參與時間銀行? 中國農村自古就有互助的傳統，這種互助是在小農家庭經濟資源有限、風險抵御能力不足的情況下發出的，以血緣、親緣、地緣形成的私人網絡為單位，以人情倫理為規范，包含生活互助、生產互助、金融互助等多種互助形式的民間互助保障體系[4]。在這種傳統互助思想的熏陶下，竹鎮村民之間保持著良好的聯系，村民在人口稀少的環境下始終恪守著“遠親不如近鄰”的處事準則，營造了互助友愛的村落風氣。這與城市化的發展導致的城市居民間的淡漠情感形成了鮮明對比。只有農村才能為互助風氣的延續提供土壤，也正是這種淳樸的互助風氣鼓勵村民參與到時間銀行政策中，為時間銀行在農村取得長遠發展奠定了堅實的基礎。

1.2? 劣勢（Weaknesses）

1.2.1? 時間銀行志愿者參與率低，缺乏中堅群體? 時間銀行就是志愿者向有需要的老人提供服務，記錄服務時長用于兌換未來志愿者所需的服務時間。目前，時間銀行在推廣的過程中，積極參與的志愿者數量不多，大多數有能力、符合條件的志愿者因為自身意愿、家庭原因、對政策的了解程度等原因，選擇對時間銀行政策持觀望態度。經過實地走訪發現，竹鎮老人們的主要休閑方式是在社區活動中心打牌和聊天，雖然老人們的業余時間很多，但參與時間銀行的志愿者依舊很少。志愿者參與率低的主要原因在于低齡老人不懂政策的實施與參與方式，同時缺乏穩定群體的帶動，進而導致時間銀行的發展受挫。

1.2.2? 時間銀行缺乏科學的兌換體系? 目前時間銀行的兌換體系，主要通過社區或者養老服務機構的“儲蓄所”記錄志愿者的服務時長或者累積積分，用于其本人及家人需要護理服務時的兌換。兌換體系的主要問題有：一是延時兌換導致信任度低。延遲兌換是記錄今天的服務時長，用于將來兌換服務，存在很大的變動性和隨機性，志愿者們無法預估未來的變動，因此信任感不足。二是兌換缺乏流通性。時間銀行的運行范圍僅在本區內，志愿者在本區貢獻了服務，累積了積分，后由于若干原因不得不去往異區、異地，最終將無法兌換已貢獻的同等服務。三是累積困難。志愿者向有需要的老人提供服務后，將記錄服務時長累積成積分，對于如何累積的具體規定不同，不同服務時長和服務內容累積的積分數量也不盡相同，難保公平性。兌換體系缺乏科學性、系統性和公平性導致時間銀行在累積記錄方面出現困難，直接導致了志愿者們對于政策的不滿和不信任。

1.2.3? 時間銀行組織者公信力低? 當前時間銀行的實際“開辦者”往往為養老服務機構，在缺乏全國統一的規范性制度而養老服務機構的權威性不足、專業性程度不一的情況下，由等級不同的養老服務機構進行具體運作的模式并不具備足夠的公信力，難以獲得廣大民眾的信任[5]。人與人之間的互幫互助是基于了解與信任的基礎上成立的，組織者與參與者之間的合作也是基于充分的溝通和充足的信任基礎上搭建的，時間銀行組織者與待號召的活力老人志愿者群體間缺乏足夠的信任，組織者的能力不足無法形成強大的公信力，為組織的社交行為提供保障和支撐，導致老年志愿者們的信任度與積極性都降低，最終致使老年志愿者的參與率低。

1.3? 機遇（Opportunities）

1.3.1? 農村快速老齡化導致護理需求攀升? 2017年江蘇省年鑒顯示，截至2016年末，南京市60周歲以上老年人口數達141.89萬人，占南京市總人口數21.25%，65周歲以上老年人口數95.75萬人，70～79周歲老年人口數39.402 7萬人，80周歲以上老年人口數達20.693 9萬人[6]。老年人口數量不斷增加，深度老齡化快速發展，造成社會養老形勢日漸嚴峻。農村地區由于經濟和地域等原因，限制了養老服務業的發展，致使多數農村老人的養老服務需求難以得到滿足。因此，推廣時間銀行政策，將有助于開發農村可用老年人力資源，鼓勵以老助老，滿足農村老人的多層次護理需求。

1.3.2? 農業現代化的快速發展使得活力老人空閑時間增多? 習近平總書記在黨的十九大會議上提出要大力實施“鄉村振興”戰略，加快發展現代農業，鼓勵農業規模化、產業化生產，同時《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中指出要進一步深化農村土地改革，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。得益于農業現代化和農村土地入市進程的不斷推進，南京市竹鎮發展規模化農業生產，由承包商承包土地，集中建設玫瑰谷、葡萄園等項目，將土地集中開發利用，使得農民從土地中解放出來，既增加了閑暇時間又減輕了身體壓力。農業現代化和市場化的快速發展，使得活力老人們的空閑時間增多，為他們參與時間銀行政策，貢獻人力資源提供了時間基礎。

1.3.3? 農村地區養老護理人員缺口大? 養老護理人員是指在接受過專門的培訓和學習后，能夠向有需要的老人提供專業化和多層次的服務以滿足老人生理和心理需求的專業人員。按照《全國民政人才中長期發展規劃（2010—2020年）》要求，到2020年中國計劃培養養老護理員數量達到600萬人。而中國目前現有失能、半失能人口超過3 700萬[7]，護理人員數量與具有護理需求的老人數量存在嚴重的供需差異。竹鎮現有失能失智、半失能以及空巢老人1 200余人，而護理人員卻不足百人。農村專業護理人員數量遠低于城市，地區分布極其不平衡。護理人員的缺失造成農村老人的護理需求無法得到滿足，因此必須盡快在農村開發當地的活力老年人力資源，以滿足不斷擴大的養老服務需求。

1.3.4? 農村老年群體的代際支持缺失? 隨著城鎮化的飛速發展，越來越多的農村勞動力走向城市謀求生計，留下了許多空巢老人和獨居老人。竹鎮青年人外出人數占全村人數的2/3。同時，隨著生育二胎思潮逐漸降溫，農村人口增長速度日漸緩慢，老齡化深度發展的趨勢逐漸難以逆轉。老人們隨著年齡的增長，所需照料和護理日漸增多。青壯年群體的外出使得老人失去了來自子女的代際支持，導致農村老年群體的社會支持渠道不斷萎縮，逐漸到達難以彌補的程度。開發更多新的人力資源形成代際間的相互扶持以彌補子女支持的缺失，不斷豐富對這一類群體的支持和照顧力度是時間銀行政策在農村地區落地生根的重要機遇。

1.4? 挑戰（Threats）

1.4.1? 缺乏成熟的社會組織領導農村時間銀行發展? 實現時間銀行的有效運轉主要依靠領導者對政策不同參與群體的協調和把握，領導要了解不同參與群體的心理、生理等特征，并做好協調對接工作，才能保障老年群體的利益，避免不公現象。養老服務產業的發展需要社會組織以及專業化養老服務機構的推動，政府應積極扶持和鼓勵社會組織的發展。農村老年志愿者群體的特殊性決定了他們需要專業化的團隊來領導。當前在竹鎮發展的社會組織機構設置都較為簡陋，缺乏系統和科學化的工作路徑，對老年志愿者群體的領導力不足，組織松散難以展開系統的工作，也就無法真正擔負起領導時間銀行發展的重任。只有鼓勵社會組織不斷完善自身的體系設置，并實際參與政策的推廣與執行中，通過良好的溝通與組織發揮活力老人群體的力量，才能真正助力時間銀行在農村地區良性運行。

1.4.2? 專業性的需求與供給不對等問題將制約時間銀行政策在農村地區的發展? 具有護理服務需求的老人一般都已是失能半失能、失智或殘疾狀態，他們的身體機能退化到難以自我照顧的程度，因此需要專業護理人員向他們提供照料服務。照料服務的內容涉及衣食住行，護理操作的難易程度應根據被護理人員的失能程度而有所不同，但都需要護理人員具備扎實的理論知識，掌握專業的操作技能，擁有互幫互助的奉獻精神。時間銀行政策鼓勵的是活力老人向高齡老人提供服務，活力老人們接受知識的能力較弱，掌握技能的速度較慢，難以達到護理服務需要的層次。高齡老人們需要的專業服務層次與活力老人們能夠提供的護理服務不對等，導致高齡老人的服務需求難以得到滿足，活力老人的服務積極性受到打擊，將導致政策執行陷入困境。專業性的需求與供給不對等問題是制約時間銀行政策在農村地區發展的重要瓶頸。

2? 促進時間銀行政策在農村更好發展的戰略措施

農村時間銀行政策是為了發展新的人力資源服務有需要的老年群體。本研究從內、外部環境分析時間銀行政策在農村發展的可行性之后得出SWOT矩陣分析如圖1所示。

時間銀行政策在一定程度上可以緩解農村地區養老服務供給缺失的問題，同時又將促進養老服務事業的發展，是一種適應時代發展的新型互助型養老模式。基于SWOT分析法，選擇W-T（劣勢-挑戰）策略，針對參與率低、兌換體系不科學、公信力低等內部劣勢（W）以及缺乏領導組織的外部挑戰（T）等，有的放矢地提出促進農村時間銀行發展的戰略措施。

2.1? 提升組織者公信力

提高活力老人的參與度，關鍵在于提升組織者的公信力，使活力老人群體相信組織者的能力，相信政策的惠民性和可持續性，積極主動地參與到政策的發展中。組織者公信力的提升需要兩方面的共同努力。一方面，政府需要加大在時間銀行政策推廣中的資金投入和監督投入力度。政府既要擴大對于養老服務機構參與政策的資金補貼，也要對志愿者的積極參與進行財政補貼，只有政府的資金投入不斷增加，才能為政策的順利入軌提供保障。同時政府應當利用自身的公權力對社會組織提供和協調服務的全過程加大監督，保證社會組織在時間銀行政策推廣過程中的公平性和合理合法性，保證社會組織發揮其作用，真正為農村地區老年人帶來福祉。另一方面，對于不斷努力提升自身公信力的社會組織，政府應當給予嘉獎。通過多方面的支持途徑鼓勵社會組織堅持本心，牢記全心全意為受眾服務的目的，保證自身提供服務和從事工作的質量和效率，保持足夠的透明度。只有足夠坦誠，才能獲得活力老人群體的足夠信任，進而提升公信力，提高參與率。活力老人群體是農村地區最多且最具有開發潛力和開發價值的群體，政府應當從自身出發加大對于政策的投入力度，不斷提升社會組織的公信力，提高活力老人的信任度，使這一群體能夠毫無后顧之憂的參與到政策的執行與發展中，為更多需服務老人送去幫助。

2.2? 政府幫助社會組織完善體系設置

隨著政府簡政放權、精簡機構改革的不斷深入，政府逐漸站到監管的角度，對社會組織的工作進行監督。為幫助社會組織更好地參與時間銀行的運轉中，政府應當對社會組織的行為進行引導和約束，從而使社會組織不斷完善自身體系設置更好適應社會發展。一方面，政府可給予社會組織多重優惠補貼其運行。日本《老年福利法》鼓勵企業雇傭老年人，并根據情況給予貸款優惠、稅收減免和繼續雇傭獎金等財政扶持[8]。英國政府規定時間銀行可免除繳稅義務[9]。無論是日本還是英國在推行時間銀行時，都對社會組織的參與進行不同程度的補貼，從而保障社會組織獲得持續運營的動力。另一方面，政府可通過考核評級的方式保證社會組織的工作效率和質量。為避免社會組織在運轉時間銀行時的懈怠態度，政府應當對社會組織的工作進行不定時的抽查和監督，確保服務質量、規范服務內容，并將實際抽查情況與社會組織每年一度的評級工作相聯系，從而保證社會組織工作的積極性。只有不斷幫助社會組織完善體系設置，并進入系統、科學和高效率的運轉，才能實現對農村老年人力資源的有效領導，保證互助服務的良性運行。

2.3? 即做即兌提升老年志愿者滿意度

時間銀行是源自北歐國家，后傳至中國的一種適應性極高的互助化養老新模式，它能夠充分利用各種人力資源達到節省護理員，提高服務效率和提升人與人之間關系的目的。時間銀行在各國各地有不同的形式和具體舉措，在本土化的融入發展過程中，為了使時間銀行具有更強大的生命力，應當將政策結合實踐，探索出屬于農村的一條新路。首先，要做到即做即兌，消除老年志愿者群體的顧慮。即保證志愿者提供完服務后就能在一星期或一個月內獲得等額的兌換服務，縮短兌換時間提升老年群體的信任度。其次，兌換物可是實物或服務。應當根據老人的實際需要將僅可兌換服務轉變為既可兌換服務也可兌換實物，滿足不同老人群體的不同需求。再次，增加經濟兌換物。推行政策中應當考慮到農村老年群體的實際需求，將兌換的服務換成他們切實需要的雞蛋、米和油等家庭生活必需物品，這既是對他們志愿服務的嘉獎，另一方面也是對農村老年人的補貼與支持。最后，建立全國性統一時間銀行，經營時間銀行的存儲和借貸業務[10]。只有在全國范圍內流通時間銀行貨幣才能保證志愿者的付出獲得回報，保障志愿者的利益，增加其信心。

3? 小結

“時間銀行”是適應時代發展的新興互助養老模式，對于彌補農村地區養老護理員不足、縮小缺口具有重大的意義和作用。對于經濟落后、地域偏僻和社會組織稀少的農村地區來說，幫扶有需要的失能半失能、失智和高齡老人的有效途徑就是開發新的人力資源群體。本研究運用SWOT分析方法分析時間銀行政策在農村地區推廣的可行性，為在社會現代化蓬勃發展的今天，利用時間銀行自身的優勢，牢牢把握住時間銀行助力農村養老服務事業發展的機遇，通過多種途徑化解挑戰，幫助時間銀行政策取得更好的發展。在中青年群體脫離農村走向城市之際，為了更好地照顧到農村高齡老人，應善于利用有能力有活力有精力的老年人，為時間銀行的發展注入新的生機和活力。

參考文獻：

[1] 盧小芳，劉作義.基于SWOT-AHP模型的鐵路貨運站發展現代物流的戰略分析[J].物流技術，2014，33（9）：183-186，195.

[2] 原? 新，高? 瑗.中國快速人口老齡化的戰略機遇[J].河北學刊，2017，37（4）：119-124.

[3] 孫欽榮.論居家養老服務老年人力資源開發[J].中國老年學雜志，2012，32（12）：2673-2676.

[4] 劉妮娜.農村互助型社會養老：中國特色與發展路徑[J].華南農業大學學報（社會科學版），2019，18（1）：121-131.

[5] 彭炎輝.代際雙重綁定時間銀行：農村養老服務新模式[J].西北人口，2017，38（6）：87-92.

[6] 牟國義.老齡事務? 江蘇省老年人口（按戶籍）基本情況[M].南京：江蘇年鑒雜志社，2017.

[7] 王天鑫，韓俊江.我國養老服務人才培養的現狀、問題與對策[J].稅務與經濟，2018（6）：52-57.

[8] 田書芹，王東強，宋凡金，等.城鎮化進程中農村留守老年人力資源開發的治理策略[J].中國老年學雜志，2017，37（11）：2848-2850.

[9] 李? 明，曹海軍.老齡化背景下國外時間銀行的發展及其對我國互助養老的啟示[J].國外社會科學，2019（1）：12-19.

[10] 鄭? 紅，王慧瑩，李? 英.社區居家養老引入時間貨幣探索性試驗[J].東北大學學報（社會科學版），2018，20（6）：586-593.