三峽庫區生態農業項目管理的問題及對策研究

賴紅兵　吳兆娟　魯杏　江帆　仝鑄　何秀娟

摘要：基于三峽庫區生態農業發展的重要性，在對三峽庫區生態農業項目實施情況進行調查分析的基礎上，識別現有項目管理所存在的前期論證不充分、申報審批程序復雜、建管制度不完善、配套資金保障水平低、運營管護制度不完善等問題，并針對性提出了更新項目管理理念、提高管理決策水平、加強項目動態管理、健全多元化投入機制、完善項目運行管護機制、建立項目后評價體系等對策建議。

關鍵詞：生態農業;生態農業園;項目管理;三峽庫區

中圖分類號：F323.3? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）04-0166-04

Abstract： Based on the importance of the development of ecological agriculture in the Three Gorges Reservoir area， and based on the investigation and analysis of the implementation of ecological agriculture projects in the Three Gorges Reservoir area， the problems of inadequate preliminary argumentation in existing project management， complex procedures for application and approval， inadequate construction management system， low level of supporting fund protection， and incomplete operation management and protection system are identified. Countermeasures and suggestions such as updating project management concepts， improving management decision-making levels， strengthening project dynamic management， improving diversified investment mechanisms， improving project operation management and protection mechanisms， and establishing post-project evaluation systems are put forward.

Key words： ecological agriculture; ecological agricultural park; project management; the Three Gorges Reservoir area

三峽庫區地質構造復雜，是集農村、山區、移民區為一體的典型生態脆弱區[1]。境內耕地資源有限、水土流失嚴重、地質災害頻繁、農業面源污染積重難返等資源耗竭和環境惡化問題，已成為制約庫區實現可持續發展的重要因素。生態農業是一種基于生態學原理與系統科學方法，融合現代農業技術和科學成果，使農業集生態合理性與功能良性循環于一體的農業現代化發展模式[2]。在三峽庫區發展生態農業，對轉變耕作方式，減少面源污染，保護水庫水質，提高土地產出，增加農民收入具有重要作用[3]，既是對綠水青山就是金山銀山理念的踐行，也是推進庫區產業生態化和生態產業化發展的重要路徑，更是促進庫區移民安穩致富、實現鄉村振興的惟一選擇。

為此，基于三峽庫區生態農業發展的重要性，全面深入分析庫區生態農業項目實施、運行情況，識別現有管理模式存在的關鍵問題，并針對性提出完善項目管理的對策建議，以期為庫區生態農業項目建設管理提供方法技術支撐，促進庫區生態農業發展，從而有效發揮庫區特色資源優勢[4]，實現庫區移民安穩致富和可持續發展，助推庫區鄉村振興戰略實施[5]。

1? 數據來源與方法

1.1? 數據來源

研究數據資料收集主要有4種渠道，一是通過查閱政府網站、相關文件等獲取資料;二是直接與省、市移民局對接，收集項目規劃、項目監測數據、項目管理規章制度等資料;三是向庫區區縣移民局和項目承擔單位或責任單位發放調研表格進行資料收集;四是采取實地觀察法和訪談法對生態農業項目進行實地調研。

根據生態農業項目的不同區位條件、不同承擔責任主體（企業法人、機關法人、事業單位法人等）、不同投資額度、不同產業類型（蔬菜、水果、生態魚等）等特點，選取庫區10個區縣19個項目進行了調查表格調研。共計收回生態農業項目信息表19份、管理信息表10份。調查內容包括項目基本信息、前期工作開展、資金安排和使用、項目實施建設、運營管護等各階段管理情況。

1.2? 研究方法

采取定性研究與定量研究相結合、宏觀研究與微觀研究相結合的方法對數據進行整理、分析和研究，由此調查清楚三峽庫區生態農業項目建設管理現狀，找出存在的管理問題，并根據庫區實際、現代管理相關方法理論，提出改進生態農業項目管理的對策建議。

2? 生態農業項目基本情況

2.1? 項目特征

生態農業項目是國家促進三峽庫區移民安穩致富和促進庫區經濟社會發展而提出的扶持措施之一，包括生態農業園、生態農業發展、蔬菜基地恢復建設等項目類型。主要布局在生態屏障區內移民相對集中、農業產業和基礎設施條件較好，當地移民和農戶對生態農業可接受性程度高，示范和帶動作用明顯的區域。該類項目具有階段性、范圍與邊界的確定性、社會公益性以及受自然社會條件的制約性等特征。其中階段性是指生態農業項目是在一定的時間階段內實施，其擬實施期限為2011—2020年;范圍與邊界的確定性是指該類項目主要是在三峽庫區生態屏障區進行實施，項目一旦批準，將不能任意變更;社會公益性是指該類項目的建設目的是帶動庫區移民增收致富，社會作用明顯;受自然社會條件的制約性是指項目施工過程中，會受到水文、地形地質、氣象等自然因素及勞動力、水電、交通等社會條件的影響制約。

2.2? 項目規劃情況

按照分期滾動編制、分年具體實施的原則編制三峽后續工作實施規劃。第一期實施規劃4年（2011—2014年），第二期3年（2015—2017年），第三期3年（2018—2020年）。一期實施規劃中，規劃重慶庫區生態農業項目199個、總投資48.12億元，湖北庫區生態農業項目36個、總投資7.18億元;二期實施規劃中，規劃重慶庫區生態農業項目69個、總投資27.48億元，二三期實施規劃中，規劃湖北庫區生態農業項目40個、總投資16.09億元。

2.3? 實施效益情況

生態農業項目實施以來，重慶市、湖北省有關區縣、部門認真落實三峽后續工作規劃內容，著力加強生態農業項目的實施管理，從項目審批、建設管理、監督檢查等方面制定了多項政策措施和管理制度，項目管理逐步規范，項目所產生的經濟、社會、生態效益逐步顯現。

一是做深、做長、做寬了庫區農業產業鏈，改變了庫區原有農業短鏈、高耗、低效現狀，提升了綜合產出效益，初步實現傳統農業向現代農業升級。如通過秭歸縣柑橘精深加工——700萬支橙酒生產項目的實施，充分發揮了龍頭企業和高新技術企業創新驅動作用，形成了由田間到餐桌，“從一粒種子到一杯橙汁”的產加銷研學旅“六位一體”全產業鏈樣板。

二是促進了農民就業增收，生態農業項目實施區域的農戶不但可通過土地流轉獲得租金，還能進入企業務工。如夷陵區樂天溪鎮生態觀光茶園直接提供移民就業崗位22個，直接帶動選址地瓦窯坪村受益移民和農民265人，輻射帶動項目區周邊100多公頃茶園達到標準化種植;萬州區甘寧鎮設施蔬菜生態農業園直接為移民提供就業崗位68個，帶動直接受益移民年人均增收1.6萬元。

三是挖掘了庫區農業的生態功能，改善了庫區生態環境，提高了庫區群眾的生活質量。如萬州區甘寧鎮設施蔬菜生態農業園項目，既為市民提供了綠色蔬菜等健康農產品，也為市民提供了觀光休閑生態體驗場所，為中小學生提供了社會實踐教育基地;秭歸縣柑橘精深加工——700萬支橙酒生產項目，通過將非標準果變廢為寶進行加工利用，使得以前商品價值低的非標準果不再腐爛在果園或被倒入長江中，有效地美化了庫區生態環境和保護了庫區水質安全。

3? 生態農業項目管理存在的問題

3.1? 前期論證不夠科學合理

目前生態農業項目前期工作管理存在項目選項評估論證不充分、項目承擔企業準入制度不完善等問題。項目選項評估論證不充分主要體現在：一是實施規劃編制及項目庫建立時，由于時間緊，部分地區臨時選擇項目，倉促編制實施規劃和項目庫，與實際情況差異大;二是評估操作缺少規范性，部分地區不能嚴格執行專家評估論證制度;三是項目庫尚未實現真正的動態管理，不能及時進行補庫、清庫等。項目承擔企業準入制度不完善導致目前項目承擔企業的選擇主要是憑經驗確定，選擇的企業能力參差不齊，增加了項目建設風險。

3.2? 申報審批程序復雜

從現有生態農業項目申報情況來看，存在審批程序復雜、申報審批時間太長的問題，有的項目從申報到批復實施長達3～5年。項目申報時間太長，可能會出現產業發展形勢、項目實施地用地性質等發生變化，導致項目建設內容、實施地點等需要進行變更，影響項目建設進度和效率。

3.3? 建管制度不能有效落實

在基本建設程序管理方面，存在不符合項目建設程序要求的問題，如存在未進行施工圖編制、項目招投標就進行施工的現象;施工圖設計出現重大變更，未經審批，擅自施工建設等。在執行項目法人負責制、招投標制、工程建設監理制、合同管理制等方面存在不規范問題。同時，在竣工驗收方面也存在驗收工作不規范，驗收工作推進慢、推進難等問題。

3.4? 配套資金難以籌措到位

受項目承擔企業或地方政府自身經濟實力有限，銀行貸款難度高、融資渠道少等情況的影響，項目資金到位情況不佳，配套資金到位率普遍較低。

3.5? 后期運營管護效果不佳

一是存在運行管護積極性差的問題。由于項目產權不明晰，沒有界定清楚企業法人投資建設內容和財政資金投資建設內容各自的產權，導致經濟管理責任不落實，不利于調動項目主體的管護積極性。二是缺乏管護資金和技術。從調研的19個生態農業項目來看，普遍沒有確定固定的維護資金和制定維護措施，不利于工程、設備等的管理和維護。三是項目與農戶利益聯結機制不夠緊密。目前項目業主與農戶的利益聯結機制部分體現在支付農戶土地租金及其打工收入等淺層次合作上，公司與農戶尚未完全形成風險同擔、收益共享的利益共同體，對農戶的帶動有限。

4? 生態農業項目管理對策建議

4.1? 更新項目管理理念

在管理過程中，觀念上的模糊和滯后即管理理念不足是產生問題的原因[6]。因此，要建立全新的項目管理理念，按照“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念進行生態農業項目管理。樹立積極的管理態度，保障移民安穩致富;積極創新，加強專業性管理人才的引進與培育，引進與采用先進管理方法技術，創新與完善管理體制機制;強化項目的綠色生態管理，建設真正的生態農業項目，保障庫區生態環境安全;樹立共享管理理念，積極探索利益聯結機制更加緊密的運營管理方式，提高農戶在項目運營中的主體地位和收益水平，真正實現項目效益共享。

4.2? 提高管理決策水平

做好項目決策管理，應堅持系統思考、謹慎決策原則，基于科學、完整的理論方法，建立獨立于政府之外的項目專家論證系統，構建專家論證評估指標體系[7]。同時，科學研究制定三峽后續農業項目的企業準入條件，構建項目企業準入動態評價體系，包括資質審核、動態的市場行為與績效評價3個部分。就是說，對企業的準入評價不但有資質的考核，還要對不斷變換的企業市場行為和企業績效情況進行評價。此外，還要積極構建第三方評估機制，引入第三方評估機構代替政府進行企業準入的評估決策，提高決策的專業性和科學性水平。

4.3? 加強項目動態管理

一方面加強項目動態監測管理。為確保項目進度、質量、效益目標的實現，在項目實施過程中應對項目進行一種動態監控工作，包括資金運行監控、實施進度監控、質量監控、技術監控、技術標準執行情況的監控、效益監控等[8]。另一方面推進項目庫動態管理。隨著時間的推移和地方經濟社會的發展，原規劃的一些項目會出現各種變化，比如有的項目已實施、有的項目已難以實施、有的項目與地方經濟社會發展規劃不再相適應等，建議每年度根據實際情況調整項目入庫、出庫一次，同時限定一定的變動比例。

4.4? 健全多元化投入機制

生態農業項目建設面臨著各種配套資金籌措困難的問題，亟需探索和建立多渠道、多層次、多元化的農業投入機制，優化農業投入結構，提高農業投入效率[9]。按照政府引導，農民主體、社會各界廣泛參與原則，充分調動各方面的積極性，尤其要通過補助、貼息、參股等方式有效吸引企業、私營業主、信貸部門等社會資金的參與，逐步形成政府持續加大投入、農民積極籌資投勞、社會力量廣泛參與的多元化投入局面，實現多渠道、多層次的資金籌措。同時要加強項目資金與其他涉農資金的整合力度，建議在不改變資金投向和國家及省市政策的前提下，遵循渠道不亂、用途不變、優勢互補、各盡其力、各記其功的原則，匯集整合各部門涉農資金，提高資金使用效率。

4.5? 完善項目運行管護機制

管護主體方面，以企業等實體為項目承擔單位的項目，建成后直接由企業進行運營管護，實現自主經營，自負盈虧;以政府部門為項目責任單位的項目，建成后要引進或培育經營實體作為經營主體，或和當地政府進行工程產權移交，明確地方政府為管護主體。運營模式方面，建議積極探索農戶貨幣入股、土地入股等模式，創新財政投入機制，將財政補助資金形成的資產折股量化到集體經濟組織和農民，實現“租金收入+工資收入+股金分紅”分配模式，進一步提高農民的地位和收益水平。

4.6? 建立項目后評價體系

項目后評價是有關主體對項目的實施過程、結果及影響進行全面調查和系統回顧，對比分析項目決策時確定的預期目標與實施運行后的實際效果之間的差距，以總結經驗教訓，提出改善投資管理決策、提高投資效益的對策建議的行為，其基本內容包括過程后評價、效果后評價和持續性后評價3個方面[10]。建議項目建成運營后，以2～3年作為一個周期，對項目展開后評價工作，并建立后評價成果反饋機制，可將評價結果作為后續對被評價項目是否持續支持的決策依據，以及作為同類新項目投資決策的參考依據，促進評價結果的應用和項目的科學決策。

參考文獻：

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