基于風險視域的高校財務預算控制優化對策

齊天 李學偉

【摘要】 ? 預算控制是高校財務的核心業務之一，文章基于預算控制和風險管理理論，以《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南》為指導，對D高校的預算控制情況進行分析，從內控五要素角度探究其在預算業務控制工作中存在的缺陷，從預算編制及審批、執行、調整、績效評價四個環節進行流程優化，以保證D高校財務預算控制工作的順利實施，為高校內部控制與風險管理文化建設提供重要的理論依據。

【關鍵詞】 ? 高校財務;預算;內部控制;風險管理

【中圖分類號】 ? F234 ? 【文獻標識碼】 ? A ? 【文章編號】 ? 1002-5812（2020）09-0065-03

一、引言

2012年財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關法律法規，明確規定財務預算控制是一項強化經濟活動的約束行為。2015年實施的《中華人民共和國預算法》要求高校建立和健全預算控制的績效評價體系，將預算和決算內容進一步擴大公開，建立預算責任追究機制，強化預算業務的內外監管。2016年，教育部出臺了與高校經濟活動內控相關的文件和指南，對高校的內控建設做出具體要求和指導。隨著國家財政對教育投入的不斷增加，高校教育收入更加多元化，這就增加了高校對財務收入支出的監管難度。當前高校提升經費使用效益、加強經費監督力度，最主要的手段就是規范高校的內控制度，實行高校財務全面預算控制管理。因此，研究高校預算控制的缺陷和風險，并對其進行優化，對高校財務整體管理水平的提升具有重要的現實意義。

二、基于風險視域的預算控制理論

（一）高校預算控制

高校預算控制就是采取科學的方式在收入與支出間對高校資源進行合理分配，通過合理設置高校預算管理主體機構和預算會計崗位，制定預算業務相關文件和規章制度;利用信息平臺強化與預算相關部門間的溝通與協調機制，建立預算執行的分析機制和逐級申報審批程序;對編制、執行和調整、決算與監督等預算業務環節的風險進行控制，從而提升預算內控效率[1]。預算控制按照內部授權審批、不相容崗位分離、歸口管理、信息公開等方法圍繞著高校預算業務內部控制目標進行[2]，以科學合理的編制方法為基礎，規范預算業務流程，遵守預算相關制度，監督各機構部門的預算執行情況，合理進行高校財務資源的配置，制定高校的年度收入與支出預算計劃，確保高校運行管理健康發展。

（二）基于風險管理的預算控制

風險管理通常指某一組織或機構對其所面臨的內部風險和外部風險進行評估和處理的過程，其目的就是要識別出潛伏在組織內部的有可能對組織實現目標有阻礙作用的相關事項，對已識別的可能發生的風險實施控制。COSO委員會于1992年發布了 COSO報告，它是由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五大元素組成的內控整體構架;2004年 COSO委員會又發布了《企業風險管理——整合框架》，強調風險管理的重要性，把原有的風險評估拓展為風險識別、風險評估和風險應對三大元素，并將其概念融入內控整體構架中[3]，這是目前國際上普遍認可的全面管理控制風險的指導方法。

依托 COSO的整合框架，國內外很多高校在實踐中應用風險管理對高校合法合規、 學術道德、財務風險等進行管控。本文繪制了以風險管理為基石的高校預算控制流程圖（見下頁圖1）。具體為：（1）設定高校預算內控的戰略目標和戰略手段。（2）對高校管理層面和業務層面存在的預算風險點進行梳理識別。（3）根據已識別出的風險，實施定性或定量評估并判別成因。（4）根據風險所能承受的程度分析其后果，制定應對各個級別風險的對策。（5）針對高校預算控制環境改進機構設置、制度建設、提升人員素質等。（6）針對具體業務流程和操作風險進行控制。（7）確保真實有效的預算信息能夠有效地在高校內部進行傳遞。（8）對預算控制進行績效評價和監督并及時整改。

三、D高校預算控制現狀

D部屬高校于1949年成立，是一所國家重點大學和“211工程”建設院校，2017年入選國家“雙一流”學科建設高校。現設有11個教學院系，是教育部人文社會科學重點研究基地。D高校預算體系由預算業務的決策層（黨委會）、管理層（計財處）、執行層（各系處）和監督層（審計處）四個層面構成，初步建立起全校參與的全面預算控制管理模式。D高校的現行預算方法是財務處按照“零基預算法”“二上二下”程序制定年度計劃[4];風險評估辦公室（設立在財務處）作為高校風險評估領導小組的預算控制日常管理機構，對每年度財務預算進行風險評估，督促和提高全校師生員工對高校財務重大風險的重視和統一認知，分析并找出目前財務預算工作中的重大風險，使所有師生員工能夠認真開展風險應對措施以規避風險發生。

從圖2、圖3可以看出，D高校2015—2019年的預算收入執行率和預算支出執行率差額均<10%，僅2018年為15.56%，這說明 D高校在實際教學任務調整后沒有及時進行預算調整，沒有動態監測預算執行，導致其預算支出執行率偏低，需要優化預算控制流程中的關鍵風險點。

四、D高校預算控制存在的缺陷

（一）預算控制環境不健全

內控是預算業務強有力的制度保障，預算控制是內控的實施起點。良好的內控環境基礎來自高校全體師生員工對內控的重視。但由于 D高校管理層面內控意識較為淡薄，預算管理辦法不夠健全，制度的更新跟不上高校的戰略發展，沒有明晰的工作流程方法，無法將預算控制體制化、日常化，導致預算項目與高校發展戰略契合度低。

（二）預算控制活動不規范

D高校財務業務流程手冊和相關管理辦法中并未制定預算執行情況定期報告和定期會議制度，也沒有完善的預算分析流程圖，缺少預算分析的詳細指標，導致預算分析不全面，進而影響預算績效考核;預算的編制仍采用“基數+增長”的方式，致使預算不夠細致;缺少一套系統的預算績效考核評價體系和執行偏差問責制度;由于預算編制缺乏嚴謹性，使預算業務事中、事后控制的有效性無法保障，最終導致預算和決算相互脫節，不利于提高預算執行控制效率，無法真實、全面地反映預算執行情況。

（三）預算風險防范不明確

D高校雖然建立了風險評估辦公室，也制定了高校內控制度，但在進行全面預算時對內控存在的風險關注不夠，未在預算各環節中找到可能發生的風險點;無法動態防范預算控制的風險，沒有評估風險可能發生的危害程度以及發生概率，未建立健全完善的內控風險預警機制;無法保證預警渠道的暢通以及相關人員獲取預警信息的時效性，不能確保財務預算控制工作順利有效進行。

（四）預算控制信息不透明

D高校未形成全員參與預算控制的局面，沒有建立有效的溝通協調機制;D高校官網除了每年度的預決算報告公開發布外，沒有任何與預算控制建設有關的信息和預算績效考核內容，無法及時發揮信息公開對高校預算控制建設的促進和監督作用。

（五）預算控制監管不完整

內部監督機制是高校預算管理得以順利開展的關鍵性保障措施，然而 D高校審計處的事后監督常常無法充分發揮其在預算控制體系中的重要作用，時常出現資金使用效率低下及執行進度滯后等情況;D高校計財處身兼多職的現狀嚴重，不能做到“決策、執行、評價、監督”多權分立;高校領導在日常工作中沒有隨時對經費使用情況進行監督和控制，對預算執行偏差無法快速做出適當調整。

五、高校財務預算控制的優化對策

（一）預算編制和審批控制優化

高校的預算編制必須遵守“量入為出，收支均衡”的原則，統籌規劃，將有限的收入按學校發展需求合理分配;各系處編制預算建議和績效考核目標，提交計財處制定預算草案，然后由審計處審核，校黨委審定通過后向各系處下達預算;通常高校計財處是編制預算的主要單位，應根據本校的長遠發展規劃和部署，結合每年度預算收入和支出對高校系處部室的預算報表進行科學審核，確保預算的編制符合高校整體預算，達到收支均衡的結果。

在預算編制過程中應科學合理地分析本部門將要支出的費用并編制預算，特別需要關注費用需求的估計是否準確、業務支出費用與高校戰略目標是否匹配、經費配置是否合理、預算績效的考核目標是否有效以及編制預算是否科學等風險因素，從而有效控制預算在編制過程中的風險問題。

（二）預算執行流程優化

各系處負責人在簽字審批之前，要對照預算指標支出范圍對準備開展的活動的必要性和科學性重新關注，并做好本部門累計預算支出統計，每月與計財處提供的預算管理報告核對。財務部門應嚴格審核各部門預算指標，確保預算執行流程的規范性和真實性，對超出預算指標的支出堅決不予支出。

對于財務收入預算執行，特別需要關注在上級預算標準已經下達，而有些部門并未及時申請預算款規劃的情況、部分學生欠費未繳現象和沒有按照規定進行分成收入結算等風險因素;對于支出預算執行，需要注意預算執行的具體憑證、預算執行是否超出標準、預算執行進度是否滯后和經費使用是否混亂等風險因素，同時制定預算執行全程跟蹤控制制度，通過定期檢查預算執行的現狀不斷調整偏差，避免預算執行差異過大。

（三）預算調整流程優化

各系處的預算必須調整時要及時提出書面申請，寫清楚匯報及預算調整的理由、告知原有已定的預算方案的預算指標在調整后的差異程度以及調整對高校整體年度預算支出的影響;由歸口部門查核后，再由計財處對其要求調整的預算申請是否合理與完整進行初審，然后上交給校預算管理委員會進行審核，再根據追加預算的金額大小分級上報主管院領導審批，審批通過后由計財處變更相應預算控制指標;對于年初預算已納入的校內預算進行調整。

高校嚴格控制預算調整次數，盡量避免預算調整。明確規定預算調整的條件，要把預算管理系統嵌入高校賬務綜合平臺，并實行信息整合，增加按項目、系處進行預警、報警、執行進度差異分析和消息推送等功能，審計處應對發生預算調整的部門實行實時監督評價。

（四）預算績效評價控制優化

高校可以按照《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南》的規定、預算業務流程及預算分析報告，建立一套詳細的績效評價考核方案。在績效評價考核方案中可通過大部分定量、少部分定性的指標對各系處預算控制的準確性、有效性、規范性進行評價。可以重點將收入預決算執行率、支出預決算執行率和年初結轉及結余預決算差異率等評價指標納入考核，通過設定權重來綜合評價部門的預算績效。

考核預算績效結果，要嚴格遵守高校的相關規定，對績效考核的等級獎懲嚴明，優秀系處給予獎勵，較差系處給予處罰，并記錄在案，將其績效考核水平的優劣作為第二個年度高校預算支出經費分配的重要依據。要注意績效評價工作是否有效開展、考核標準是否保持一致、評價考核結果是否合理使用等風險因素。

【主要參考文獻】

[ 1 ] 杜欣.高校全面預算管理研究——以云南YNFU高校為例[D].云南財經大學碩士學位論文，2017.

[ 2 ] 唐大鵬，孫曉靚，王璐璐.內控視角下行政事業單位財政財務管理模式優化探析[J].財務與會計，2017，（2）.

[ 3 ] COSO.Enterprise Risk Management-Integrated Framework[S].New York：COSO，2004.

[ 4 ] 劉旭紅.零基預算法在高校預算編制中的應用——以××師范大學為例[J].商業會計，2018，（5）.