檢察機關行政爭議實質性化解工作的實踐與思考

謝麗莉 劉欣欣

摘 要：檢察機關積極開展行政爭議實質性化解工作是行政檢察監督的應有之義，既解決了行政訴訟實踐中長期存在的程序空轉問題，同時體現了實質法治的追求。檢察機關應當圍繞行政相對人的訴求進行行政爭議的實質性化解，同時探索介入行政復議，與復議機關共同開展行政爭議實質性化解工作，探索多元化糾紛解決機制，推動國家治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：實質法治 程序空轉 行政爭議實質性化解 行政復議

一、樣本院開展行政爭議實質性化解工作情況

根據最高人民檢察院“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動的部署要求，浙江省S市某區人民檢察院（以下簡稱“S市某區院”）聯合法院、司法行政部門制定行政爭議調解中心工作規則。對于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護等領域涉及國家利益或者社會公共利益的行政爭議案件，在法院的邀請下參與訴前調解，同時對行政訴訟活動開展法律監督。目前，S市某區院正積極探索建立行政檢察與行政復議的銜接機制，與復議機關共同推進行政爭議實質性化解工作，將行政爭議解決在訴前，促進訴源治理。S市某區院以行政爭議得到實質性解決為辦案的基本目標，對行政裁判結果監督、行政非訴執行監督、行政審判程序監督中存在的行政爭議，均進行審慎審查，聽取當事人意見，疏導行政相對人的對立情緒，圍繞行政相對人的合理訴求開展行政爭議實質性化解工作。同時對于訴求明顯不合理的案件，S市某區院對行政相對人進行釋法說理，依法做不支持監督申請決定，引導服判息訴。

二、檢察機關行政爭議實質性化解工作成效

（一）實現形式法治與實質法治的統一

其一，符合形式法治的要求。形式法治是根據法律的普遍性和穩定性，注重秩序和效率的特性，強調法律的至上性，強調法在社會生活中具有絕對權威。法律的執行機關必須嚴格執行法律，行政機關和司法機關對法律的善惡與否沒有發言權，法律一經制定出來就必須嚴格執行和遵從，即“惡法亦法”。[1]

以S市某區院辦理的浙江王某與某市人社局、甲區人社局工傷認定糾紛監督一案為例。[2]王某在工作時間和工作場所內，因工作原因受傷，且無不得認定為工傷的情形。甲區人社局如受理了王某的工傷認定申請，應當認定王某為工傷，王某即可因此享受工傷保險待遇，反之，甲區人社局不受理其工傷認定申請，王某是否是工傷存疑，王某因此無法享受工傷保險待遇，王某的不滿也來源于此。但是《工傷保險條例》規定用人單位和勞動者均可自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起提起工傷認定申請，勞動者提起工傷認定申請的期限為1年，而用人單位的期限為30日，并將非職工或者其近親屬自身原因超過工傷認定申請期限的期間不計入1年的法定期限內，已經為勞動者作了充分考量。而將期限規定為1年而非1年以上，一方面系對受傷職工怠于行使申請權作出限制，如果受傷職工無限制地隨時提出工傷認定則造成行政管理資源的浪費，另一方面系為盡快認定工傷等級，以明確工傷保險法律關系。對于工傷認定申請，社會保險行政部門應當嚴格依法對申請期限進行嚴格審查，否則工傷保險條例第17條關于提起工傷認定期限的規定將成為一紙空文。故甲區人社局不予受理王某工傷認定申請合法，行政復議維持不予受理決定、法院駁回王某訴請符合法律的規定，檢察機關依法作出不支持監督申請決定完全符合形式法治的要求。

其二，體現了實質法治的追求。實質法治是一種良法之治，反對惡法之治，即強調“惡法非法”，認為法律需要有更高價值的評價，倡導在司法或執法過程中，不能簡單依照法律，而要在適用和執行中判斷法律的正義性，實現由形式法治向實質法治的轉變。[3]就行政爭議的解決而言，實質法治要求在形式法治的基礎上實現行政爭議的實質性化解。

行政爭議實質性化解包含以下三個層面的內容：糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性。妥善性要求不得局限于被訴行政行為的合法性，追求全面妥善解決當事人之間的權利義務爭議;糾紛解決的一次性和妥善性則要求盡可能高效的一次性解決當事人之間因法律關系不明確而導致的糾紛，防止反復爭訟不休，實現訴訟經濟。[4]如前述案件，檢察機關查實王某和用人單位均存在過錯，實質爭議中雙方都有過錯，是調解最有利的情形。“法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍借”，檢察機關通過多次協調，引導雙方達成協議，用人單位自愿補償王某，王某同意不再就本案履行勞動合同及工傷賠償糾紛向用人單位主張權利。通過檢察機關的釋法說理，當事人對不予受理決定、復議決定、法院判決、檢察機關決定均予以接受，實現服判息訴。案件所有爭議全部得到化解，真正實現了實質法治。

（二）結束程序空轉，減少當事人訟累

新行政訴訟法確立的立案登記制，充分保障了當事人的訴權，但當事人所訴的實際利益并未得到切實保障，程序空轉是行政訴訟非常突出的問題。根據行政訴訟法的規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵害自身合法權益，可向法院提起行政訴訟。法院主要對行政行為的合法性進行審查并作出裁判，合法的行政行為予以維持，違法的行為確認違法或者撤銷。然而，行政案件類型紛繁多樣，行政不作為、行民交叉、行政給付、行政征收等案件中，合法性審查未觸及實質爭執點，無法解決當事人的利益訴求。原告可能經過行政復議、一審、二審后，最終勝訴，但是行政法律關系卻沒有發生變化，行政判決撤銷違法行政行為，責令重新作出行政行為，只是再次啟動行政執法程序，很可能又會引發新一輪復議和行政訴訟，既未實質性解決行政爭議，還浪費國家司法資源，增加當事人訟累，激化社會矛盾。[5]檢察機關通過行政爭議實質性化解，解決行政相對人的實質訴求，結束程序空轉，節約司法資源，減少當事人訟累。

三、檢察機關做實行政爭議實質性化解的重點難點

行政訴訟法第1條在關于行政訴訟制度的目的中特別強調了“解決行政爭議”，化解行政爭議是“保護權利”和“監督權力”兩個目標的結合點和落腳點。所以從立法精神和監督規律來講，實質性化解行政爭議應當是檢察監督的應有之義。[6]檢察機關應從以下四個方面做實行政爭議實質性化解工作。

（一）圍繞行政相對人的訴求開展行政爭議實質性化解

行政訴訟強調對行政行為合法性的審查，對行政相對人的訴求缺乏足夠的關注。然而很多行政行為的形成根源于復雜的歷史因素和社會條件，僅對被訴行政行為的合法性進行評價易造成行政訴訟的簡單化、形式化，難以解決行政爭議。行政相對人的訴訟請求作為行政訴訟的起點，決定了法院的審理范圍。行政訴訟當然必須維護行政法的客觀秩序，但是行政審判不能過分偏離或者完全忽視行政相對人的訴求，否則行政訴訟法解決行政爭議、保障行政相對人合法利益的立法目的便失去意義。行政相對人是自身利益的最佳判斷者，他們關注的是合法權益能否得到切實保護以及行政爭議涉及的實質問題能否得到高效、徹底的解決，而非行政法律秩序是否被破壞。對行政行為合法性進行審查的同時，深入探求行政相對人的根本訴求，是實質性化解行政爭議，保護行政相對人合法權益的捷徑。[7]

檢察機關在行政爭議實質性化解工作中，不能只針對行政行為是否合法、法院審判行為是否合法進行審查，簡單作提抗或不支持監督申請決定，必須圍繞著行政相對人的訴求，綜合考量法律及法律之外的社會因素，通過調解為行政相對人提供實際的幫助，妥善解決爭議。實踐中，行政爭議多數最終都能歸結為物質爭議，因原告要求的數額過高，致使原告、被告以及與其他當事人之間爭鋒相對，無法進行協調。如果申請人的訴求確實合理，且通過訴訟方式難以解決，檢察機關應當根據申請人的訴求，引導其適當降低數額，為行政爭議實質性化解減少障礙。

（二）探索在行政復議階段開展行政爭議實質性化解

與行政訴訟相比，行政復議借助于行政系統的組織優勢、熟稔行政業務及相關法律政策優勢，可以在化解個案爭議的同時，發現制度層面存在的缺陷或不足，從源頭上直接消除行政爭議產生的土壤，快速、靈活、高效地解決行政爭議。[8]理想的化解行政爭議的方式應當是從行政機關作出行政行為時就避免行政爭議發生，如果無法避免，發生行政爭議后再通過行政復議、行政訴訟一層層過濾。但從我國當前解決行政爭議的現狀看，行政復議沒有發揮好應有的過濾作用，行政復議中的程序空轉問題更為突出。除復議前置案件外，行政相對人選擇行政復議作為解決行政爭議的方式，已經不再是希望行政復議解決其問題，行政相對人在申請行政復議時已經做好被駁回的準備，默認復議機關是作出原行政行為機關的“幫兇”，申請行政復議似乎是為了拉長維權的戰線。當行政復議未滿足其期待時，更加堅定對“幫兇”論的確信，當事人之間的矛盾開始激化，待進入訴訟階段，當事人之間已是水火不容的對峙狀態，行政爭議更加難以解決。

多元化糾紛解決機制改革是黨的十八屆四中全會確定的改革任務，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，檢察機關探索在行政復議階段參與行政爭議的實質性化解是多元化糾紛解決的嘗試。檢察機關作為法律監督機關，在行政復議階段介入，秉持客觀公正立場，對行政機關和行政相對人雙方的行為進行評價，疏導對立情緒，引導雙方進行調解，發揮行政復議解決行政爭議的功能，增加調解的公信力。實踐中，行政行為或多或少都有瑕疵之處，行政相對人一方面因為行政法律知識的缺乏，難以發現瑕疵，另一方面即便發現有瑕疵，如未觸及其實際利益，行政相對人多予以寬容。而檢察機關作為專業的法律監督機關，介入行政復議后，行政機關如同失去“遮羞布”，行政行為中存在的問題隨即暴露在陽光下，基于多種因素的考量，行政機關很大程度上愿意與行政相對人進行協調。

（三）加強與行政機關、法院的良性互動，實現源頭防控

檢察機關開展行政爭議實質性化解工作，離不開當事人、行政機關、法院的支持和配合，因此必須打破“非此即彼”的零和思維。如發現行政機關行政行為違法或者工作制度、管理方法不當的，可以發出檢察建議，鼓勵行政機關及時改正。[9]近年來，行政訴訟濫訴問題突出，當事人明顯違反《政府信息公開條例》的立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的實際利益，占用法院的有限資源，間接致使真正有爭議的案件得不到有效解決。最高人民法院《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》要求對于當事人濫用訴權的案件，裁定不予立案，同時要求探索有效機制，及時有效制止濫用訴權等行為。根據行政訴訟法的相關規定，不予立案應以裁定形式作出，且該裁定可以上訴。法院通過當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益的角度，認定其屬于濫用訴權的情形，又裁定不予受理，當事人再向上級法院上訴，并未遏制濫用訴權的行為。多地法院探索通過釋明函、告知書等形式，向當事人說明該案不符合行政訴訟立案條件，在一定程度上緩解了濫訴情形，但部分當事人對以釋明函、告知書的形式代替不予立案裁定的做法向檢察機關申請監督。對于此類案件，檢察機關應當與法院探索濫訴甄別規制機制，合理運用司法資源，當事人向檢察機關申請監督后，檢察機關通知法院對當事人是否系濫訴進行說明，如確屬濫訴情形的，不支持監督其申請，如不屬于濫訴情形的，則以檢察建議的方式建議法院作出裁定。

（四）釋法說理，引導行政相對人服判息訴

檢察監督環節的行政爭議，已不是行政機關和行政相對人雙方之間的爭議，而是行政相對人、行政機關、法院三方之間的爭議：由于法律認知的差異，只要行政訴訟的判決結果與行政相對人的期待相違背，行政相對人即認為行政判決是違法的，甚至對法律的公正提出質疑。在行政訴訟中，原被告之間的信息極其不對稱，行政相對人不僅對法律規定、程序、證據難以理解，而且對行政訴訟請求不能理解，無法明確訴請。實踐中大量無原告資格、被告不適格、對原告權利義務不產生實際影響、不屬于行政訴訟受案范圍、信息公開等類別的案件涌入最高法院，這些案件不存在實際爭議，但持續不斷的訴訟、信訪，耗費巨大的司法資源。“監督不是你錯我對的零和博弈，也不是高人一等” [10]，雖然檢察機關和法院、行政機關之間是監督與被監督的關系，但是監督的目的是為了維護法律的權威，實現公平正義，因此當行政機關的行政決定、法院的行政判決遭受質疑時，有必要在檢察監督環節進行釋法說理，向行政相對人解釋相關法律規定、程序，引導行政相對人接受判決。釋法說理需要辦案人員具備深厚的法理基礎和商談能力，辦案人員一方面要加強法學理論的學習，綜合運用法律法規、司法解釋、最高法院和最高人民檢察院發布的指導性案例以及公理情理等，另一方面還要對社會學、大眾心理學進行研究，以提升釋法說理的可接受度。

注釋：

[1] 參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，《法律科學》2011年第6期。

[2] 本案入選最高人民檢察院發布的全國首批行政爭議實質性化解典型案例。

[3]同前注[1] 。

[4] 參見錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權力監督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現代法學》2008年第5期。

[5] 參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019年第5期。

[6]參見 張雪樵：《堅持司法為民 做實行政檢察》，《檢察日報》2019年10月9日。

[7] 參見賈亞強：《論行政訴訟實質性解決行政爭議的實現——以爭訟行政法律關系的確定為研究進路》，《法律適用》2012年第4期。

[8] 參見江必新、梁鳳云主編：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第66頁。

[9] 參見傅國云：《將調解嵌入行政爭議實質性化解》，《檢察日報》2019年12月10日。

[10] 張軍：《最高人民檢察院關于檢察機關加強民事訴訟和執行活動法律監督工作情況的報告》，2018年10月24日十三屆全國人大常委會第六次會議。