社會治理檢察建議制度設計與實踐發展

胡淑梅 欒鈴雪

摘 要：檢察建議制度在過去數十年的發展進程中，對促進社會治理體現出獨特的制度優勢。進一步運用好、發展好檢察建議制度，特別是增強社會治理檢察建議的服務和保障效能，是檢察建議由辦案向社會治理延伸的根本需求，當前社會治理檢察建議存在立法和理論研究的邊緣化、制度發展不平衡、運行機制較為粗糙和功效發揮不充足等問題，可通過實踐的積累完善立法、專家咨詢制度向專家論證制度延伸和構建系統化運行機制多個方面進行探索，伴隨著制度化的不斷進步和完善，社會治理檢察建議也將充分發揮更大的作用。

關鍵詞：檢察建議 社會治理 制度設計 運行模式

近年來，社會治理檢察建議作為檢察機關參與社會治理所發揮作用的優勢受到普遍關注。根據新修訂人民檢察院組織法的規定，檢察建議正式確定為檢察機關行使法律監督職權的重要方式，這一定位是中國特色社會主義檢察制度創新發展的重要內容。2019年《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）修訂出臺，正式確立社會治理檢察建議為一種檢察建議的類型，如何充分履行法律監督職責，更好地在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中發揮社會治理檢察建議的功能作用，是今后一段時期內，社會治理檢察建議工作需要重點研究的方向和問題。

一、關于社會治理檢察建議的制度設計

（一）社會治理檢察建議制度的演進

檢察建議制度是伴隨著檢察權配置和檢察制度的改革而不斷變化的。1978年，修訂憲法延續《共同綱領》和1954年憲法恢復了一度被取消的檢察制度，明確提及檢察機關的一般法律監督權。以普遍的法律監督為基礎，檢察建議的外延極其寬泛。不過當時的檢察建議還未脫胎于司法建議制度，也未形成“檢察建議”的固定名稱，其法律效力并不十分明確。

1979年人民檢察院組織法的出臺，對檢察機關一般法律監督權進行了一次“限縮”，是“檢察機關的具體職權在法律監督理論的指導下進行局部的憲法性重塑”[1]。而其后的1982年憲法，也對這種局限性重塑進行了追認，這成為近40年來檢察機關法律監督權“有限法律監督論”的制度濫觴[2]。但是檢察建議制度承襲于司法建議制度的特性，使其保留了針對社會治理的“司法外職能”。值得注意的是，也是在1982年，“從最高人民檢察院檢察長黃火青在向全國人大的工作報告中提出了‘檢察建議這一名詞開始，‘檢察建議逐漸成為一個獨立的概念。”[3]1991年2月，中共中央、國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》將司法建議和檢察建議并提，對二者明確加以區分[4]。檢察建議制度自此從主體、范圍、功能上逐步形成獨有的法律定位。

2009年，最高人民檢察院出臺的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》），第一次從規范性文件層面對檢察建議工作加以規制。《規定（試行）》中對檢察建議的界定是：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”這也是首次從規范性文件層面對社會治理檢察建議的確立。立足檢察職能，根據檢察建議的作用領域大致可以分為法律監督和社會治理兩類，隨著刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等程序法寫入檢察建議相關條款，訴訟保障和服務社會治理的方向區分更加明顯。這一階段，社會治理型檢察建議主要作用于對行業制度的梳理和違法犯罪的預防上。盡管仍然沒有明確的硬性保障機制，但檢察機關的職務犯罪偵防職能在很大程度上起到外部震懾作用。

直至2017年底職務犯罪偵防職能轉隸使檢察建議制度失去了原有的體制支撐，增強檢察建議剛性的需求越發緊迫。在此背景下，2019年修訂出臺人民檢察院組織法和《規定》。《規定》是對檢察建議制度的一次全新的調整，解決了以往界定不清、適用范圍不明、程序不規范、制式不統一、缺乏督促落實措施等種種問題，可說是制度層面力度最大、適用性最強的一次改革。

（二）社會治理檢察建議的性質

有學者指出“司法建議是一項具有中國特色的制度，集中體現了司法機關的司法外職能。它表明在當下中國，司法機關的職能并非單純定位于司法，而是作為國家治理系統的一部分，需主動或被動扮演社會角色和政治角色，發揮社會職能和政治職能，實現法律效果、社會效果與政治效果的統一。”[5]對社會治理的需求是根植于我國制度建設和立法根基之中。這與歐美法系以維護公共利益為主要特征的法律監督，大陸法系以維護法律秩序為特征的法律監督都不相同。

在2019年人民檢察院組織法修訂和《規定》頒布之前，由于檢察建議概念的模糊和制度運行的粗疏，法律監督與社會治理的二重性基本符合檢察建議現實屬性，也是被廣泛接受的主流觀點。而2019《規定》的出臺，對檢察建議的概念進行了一次全新的界定：“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式。”這點與人民檢察院組織法將檢察建議規定為行使法律監督權方式的精神是一致的。筆者認為，中國特色社會主義法治體系體現出人民群眾對社會治理的制度需求，過于清晰的分辨二重性是對法律監督職能方式和社會治理本質追求的一種割裂。社會治理檢察建議的性質更傾向于法律監督職能向社會治理融合轉化，是立足法律監督職能屬性向法律監督職能外的延展，其本質是法律監督屬性在社會治理中發揮的職能優勢。

（三）社會治理檢察建議的制度設計

檢察建議相較于其他剛性法律監督方式，優缺之處同時集中于“柔性”。優點在于這種協商型方式能夠有效降低被建議單位的“本能對抗”，使建議內容更易被接受。而缺點在于這種溫和的措施缺乏相應制度保障，施行的力度有限。最高人民檢察院張軍檢察長提出要將檢察建議“做成剛性、做到剛性”，并不是針對程序和手段的剛性，主要是指實體方面的剛性。用柔性措施實現剛性監督，對檢察建議內容和運行機制提出更為嚴格的要求。

首先，程序上更加規范，2019年修訂的《規定》首次明確了檢察建議的立項審批和調查程序，這既是檢察建議“案件化辦理”的必然要求，也是提升檢察建議專業性和實用性的主要路徑。尤其是社會治理檢察建議，比訴訟保障類或個案、類案糾正違法類檢察建議對調查程序的需求更強，因為此階段是打破行業封閉、消除“外行”監督的重要突破點。高質量的調查程序可以顯著提升社會治理檢察建議的采納率。

其次，內容上更加完善，《規定》對社會治理檢察建議增設了一個審查程序。這種獨特程序的設定，將業務部門從個案或類案中挖掘的問題和剖析上升到理論研究層面，能夠增強建議制發層級、地區或行業之間的系統性，有助于多種社會制度的銜接運轉。當然，目前這種系統性的效果還不夠明顯，主要是實務中欠缺相應的配套制度予以貫徹。

再次，制度上的適度強化。《規定》中對抄送、宣告送達和督促落實程序，就是一種有限的制度強化。與訴權相銜接的檢察建議伴隨著一定的訴權程序，不必然排除啟動相應保障措施的情況。相比之下，社會治理檢察建議對抄送、宣告送達和督促落實措施依賴度更高。客觀上看，這是一種程序剛性的改革成果，主觀上看，因其作用范圍更廣且突出對社會治理效能的根本追求，相應的抄送、宣告形式也不失為一種高效的宣傳手段。

二、社會治理檢察建議面臨的發展困境和難點

（一）立法和理論研究的邊緣化

從人民檢察院組織法的修訂與《規定》的出臺來看，檢察建議作為一種監督方式其發展方向正趨于規范化和細致化，操作性和程序性明顯增強。不過對于具有豐富內涵和多元外延的檢察建議制度來說，要進一步釋放效能，實現其承擔的服務保障和執法監督作用，還缺少外部法律或理論支撐。一方面體現在高階法的模糊性上，受宜粗不宜細等立法原則的局限，實體法和程序法在檢察建議的相關條款中都規定得較為簡單，法律效力和實施條件都不夠明確。另一方面，當前法學界乃至實用法學針對檢察建議的理論研究仍以檢察機關內部研究為主導[6]，缺少系統的、整體的理論研究，很多機關單位、企業或行業、團體對檢察建議制度缺乏了解和重視，以致常規工作中經常出現一頭過熱的情況。

（二）制度發展不平衡

1.層級之間發展不平衡。高層級機構對檢察建議的把握和理解更為精準，重視程度更高。實踐中表現為基層院的社會治理檢察建議大多圍繞“點”來制發或執行，而上級院的社會治理檢察建議大多體現對“面”的治理。

2.區域之間發展不平衡。經濟發達，經驗豐富、制度先進的地區比經濟落后、政策遲滯的地區收效更強。這與治理觀念、重視程度、制度科學性都息息相關。此外，因為地區間差異，有時會遇到跨地區制發社會治理檢察建議不被接受的情況。

3.業務之間發展不平衡。當前社會治理檢察建議的制發主體主要集中在刑事檢察部門，相較之下，民事檢察和行政檢察的本身業務就類屬于法律監督，由于對社會治理檢察建議不夠敏感，重視程度也不高，不如直接采用再審檢察建議或糾正違法檢察建議解決辦案過程中發現的機制體制漏洞，而公益訴訟訴前建議與社會治理檢察建議在內容上非常相似，因而盡管在理論上公益訴訟檢察對社會治理檢察建議有更大的操作空間，但實際工作中，公益訴訟檢察部門的社會治理檢察建議應用不是很廣泛，制發率不高。

（三）運行機制較為粗糙

1.啟動程序不夠規范。按照《規定》要求，對制發檢察建議增設了立項及調查環節。而實際工作中，受制于人財物等資源限制，為保證案件質量和效率，辦案人一般會將精力投入案件辦理，不會選擇立即啟動社會治理檢察建議。另外，對于承擔立項決定責任的檢察長或者檢委會來說，因缺乏案件的親歷性，在案件沒有具體處理結果之前，也不傾向于做出結論性的判斷，這就導致對社會治理檢察建議啟動時間遠遠落后于案件辦理。

2.調查落實不夠徹底。如上所述，由于立項不夠及時，實踐中社會治理檢察建議調查程序往往是在案件訴訟程序告一段落后才被啟動。未與辦案同步開展調查很可能會因訴訟程序終結或中止造成涉案單位的反彈，容易錯失深入調查和取證的最佳時機，往往出現涉案單位不予配合的情況。且辦案部門為避免案多人少的工作矛盾，時有以辦案調查代替檢察建議調查的現象。

3.運行缺乏系統性。首先，制作程序不夠嚴謹，《規定》中強調了檢察建議以院名義制發，其目的是對檢察建議從形式到內容上進行規范統一，但目前各部門文書樣式、制發內容都各不相同，缺乏統一管理。其次，內部銜接不夠緊密，不同層級的檢察機關、以及檢察機關內設機構在社會治理檢察建議的制發上各自為政的情況仍然很嚴重，就同一問題不同層級、不同環節、不同部門反復制發檢察建議的情況時有發生，部分檢察院一味追求完成考核數量而缺乏實踐調查，動機片面且機械，已經失去了社會治理檢察建議的本質目的，嚴重影響社會治理檢察建議的功效和權威性。

（四）功效發揮不足

一方面體現在檢察建議本身論證不夠專業。檢察機關在履職中發現的社會治理類問題多是出于法律層面的考慮，要真正堵塞漏洞、糾正錯誤、提升社會治理檢察建議的可操作性還需要配合更專業的論證。為應對這種“外行監督內行”的難題，應建立專家咨詢制度。而實踐中，什么情況適合啟動專家咨詢制度、什么樣群體的可成為咨詢專家、專家咨詢制度如何發揮實效都是需要繼續探索研究的問題。

另一方面體現在反饋效果不夠理想。為增強檢察建議落實力度，《規定》設置了宣告送達和抄送等制度來增強建議執行剛性，因宣告送達需要爭取被建議單位或行業的同意，所以相關單位不同意就無法啟用宣告送達的方式。而抄送程序的保障作用在缺乏地方性法規的支持下，很可能因地方保護或行業保護而大打折扣。同樣的情況也體現在督促落實環節，如果被建議單位未落實檢察建議內容、或者落實不到位，僅憑檢察機關非專業性的跟蹤調查能否掌握其落實程度？發現落實不及時不到位的情況，又怎樣能保證后續措施能有效發力？對于社會治理檢察建議的運行機制，還需要更進一步的細化和更大膽的嘗試。