“捕訴一體”辦案機制運行情況調查報告

四川省成都市人民檢察院課題組

摘 要：整體上“捕訴一體”運行情況良好，該辦案模式對提升辦案效率、優化辦案質量、保障審前辯護以及強化檢察機關的審前主導地位具有重要作用。但同時該辦案模式在運行中也反饋出一些難題，如證明標準層次混淆、“兩項監督”指標下降、辦案節奏難以把握、簡易案件瑕疵率上升、考核指標配套不足等。解決這些問題需要從轉變辦案理念、完善配套機制、重視對外協調、強化過渡期準備等方面發力。

關鍵詞：捕訴一體 實證 辦案機制

在“捕訴一體”辦案機制醞釀之初，理論界和實務界對于“捕訴一體”爭議較大，但隨著最高人民檢察院決定在全國施行“捕訴一體”，對“捕訴一體”辦案機制肯定與否定之爭落下帷幕，接下來的重心是如何完善相關機制，從而更加充分和全面地發揮“捕訴一體”辦案機制優勢。基于此目的，課題組對A市全市“捕訴一體”運行情況進行了實證調研，并征求了對應公安機關和法院對完善“捕訴一體”辦案機制的意見和建議。調研結果反映“捕訴一體”運行情況良好，該辦案模式對提升辦案效率、優化辦案質量、保障審前辯護以及強化檢察機關的審前主導地位具有重要作用，但同時該辦案模式在運行中也反饋出一些難點問題，需要引起重視。

一、“捕訴一體”運行現狀

A市檢察機關目前有8個基層檢察院實行“捕訴一體”，對比分析這8個基層檢察院2019年實行“捕訴一體”和2018年未實行“捕訴一體”的相關業務數據，可以發現：

（一）辦案效率穩步提高

一是平均辦案時限縮短。實行“捕訴一體”后，平均審查起訴期限20.9天，去年同期為41.99天;平均審查逮捕期限5.54天，去年同期為5.63天。二是退偵率降低。其中一退率為14.47%，去年同期為16.68%;二退率為6.79%，去年同期為6.84%。三是延期率下降。其中一延比例為7.47%，去年同期為13.76%;二延比例為1.49%，去年同期為5.13%;三延比例為0.17%，去年同期為1.8%。

（二）案件質量整體提升

在“捕訴一體”辦案方式下，檢察官從審查逮捕環節就建立起證明犯罪的證據體系，通過對審查逮捕和審查起訴工作的全盤考慮，更加嚴格地審查案件，提升案件質量。一是逮捕案件質量有所提升。捕后不起訴率0.16%，去年同期為0.28%。二是起訴案件質量提升。免予刑事處罰率下降，“捕訴一體”之后免予刑事處罰率為0.4‰，去年同期為2.8‰。未出現捕后無罪案件。

（三）少捕慎訴成效初顯

少捕慎訴理念最初適用于未成年人刑事案件，但該司法理念正逐漸向所有刑事案件普及。[1]調研顯示，“捕訴一體”實行后，切斷了補位審查的依賴心理，辦案人員責任心普遍增強，對批捕案件和起訴案件辦案標準的把握更加嚴格，更加注重對當事人合法權益的保護，少捕慎訴司法理念得以貫徹。其中不捕率為35.45%，去年同期為29.83%，較“捕訴一體”實行前上升明顯。不訴率為11.56%，去年同期為6.8%。需要說明的是相對不訴在不訴案件中占比93.52%，去年同期為82.7%，這說明檢察官在決定案件是否起訴方面更為謹慎。

（四）檢察機關主導作用強化

一是提前介入率上升。提前介入案件率為6.8‰，去年同期為3.7‰，這說明檢察官更加重視引導偵查。二是捕后訴前監督落實。捕后訴前補偵提綱更具針對性，專人監督落實，補查效果大幅提升，減少審查起訴期間的退查次數，促使公安機關及時取證，確保案件質量。三是指控意見采納率上升。A市實行“捕訴一體”的基層檢察院量刑建議采納率86.49%，非“捕訴一體”基層檢察院量刑建議采納率為85.97%。這說明“捕訴一體”的實施使檢察官的專業化建設得到強化，檢察官對案情了解更加全面充分，對犯罪的指控更加精準。

（五）有效辯護不斷提升

運行“捕訴一體”后，共聽取刑事辯護律師意見279件，同比上升149%。“捕訴一體”后辦案檢察官對案件全程負責，加之司法責任制的落實，辦案檢察官更加注重聽取刑事辯護律師意見，尤其在擬作不捕、不訴的案件中，檢察官對辯護律師的意見更加審慎，帶來刑事辯護空間和有效性的不斷增強。

二、“捕訴一體”運行帶來的問題

（一）證明標準層次問題

批捕和審查起訴兩個程序具有不同的證明標準層次，“批捕檢察官只關注把握批捕的法定條件，一般不會去全面研究和把握案件的整體事實、證據問題”[2]，而審查起訴檢察官必須保證案件“犯罪事實清楚、證據確實充分”，可見二者證明標準層次不同，審查起訴標準更為嚴格。調研中，檢察官反應“捕訴一體”后難以把握批捕和起訴標準的層次差異。一是在批捕階段存在人為拔高批捕標準傾向。不捕率較“捕訴一體”實施前提高了約6個百分點，這說明檢察官在批捕階段不自覺地用起訴標準代替了批捕標準，導致起訴標準前移。二是在公訴階段存在輕視證據審查傾向。辦案人員在公訴環節僅基于對案件業已形成的思維慣性，直接按照批捕階段認定的事實及形成的心證作出決定，弱化了審查起訴的證據把關作用。

（二）“兩項監督”指標下降

實行“捕訴一體”的基層檢察院“兩項監督”指標呈下降態勢，與全市趨勢基本一致，但下降幅度更為明顯：一是立案監督指標有所下降，2019年受理應當立案而不立案109件，去年同期為139件，同比下降21.5%，高于全市平均水平1.92個百分點。二是偵查活動監督指標有所下降。[3]2019年書面提出糾正偵查活動違法78件，去年同期為131件，同比下降40.4%，高于全市平均水平2.4個百分點。

（三）辦案節奏難以把握

批捕案件辦案時限為7天，公訴案件辦案時限一般為1個月（重大、復雜的案件，可以延長半個月），因此審查批準逮捕的時間要求很緊，審查起訴的時間相對寬松。調研中，不少辦案人員反應，“捕訴一體”后，檢察官疲于應付時間較為緊張的批捕案件，擠占了審查起訴時間。這種情況下，檢察官可能會技術性延長審查起訴時間，從而增加案-件比。

（四）簡易案件瑕疵率上升

本輪司法責任制改革之后，部門負責人不再審批案件。在捕訴分離的機制下，批捕、公訴各管一段，存在相互監督內部制約關系，所有案件在檢察機關內部流轉過程中都有兩個關口;“捕訴一體”后，重大疑難復雜案件依舊有檢委會和檢察官聯席會議的把關，但沒有經檢察官聯席會議討論也沒有經檢委會討論的簡單案件卻存在監督盲區，存在一定的錯捕錯訴風險。從案件質量評查結果來看，A市試行“捕訴一體”的檢察院，2019年簡易案件瑕疵率同比上升100%。

（五）考核指標配套不足

目前個別績效考核指標實際上已經實行“捕訴一體”，比如檢察機關對捕后不訴率、捕后輕緩刑率進行嚴格控制，這實際上是將起訴的結果作為評價批捕的標準。“捕訴一體”之前，這兩個指標僅僅影響批捕檢察官，但“捕訴一體”之后，這兩個指標對負責審查起訴的檢察官也會產生影響，一旦出現捕后不訴、捕后輕緩刑的案件，檢察官就可能遭受績效考核的不利評價，造成辦案檢察官精神壓力過大，畏難心理強化。

三、“捕訴一體”運行中存在問題的原因分析

（一）辦案理念轉變滯后

即使“捕訴一體”之后，批捕和公訴依然是兩個獨立程序。批捕案件的核心在于社會危險性的判斷，而起訴案件的核心在于事實和證據的把握，部分辦案人員沒有充分認識到批捕和公訴兩個程序的獨立價值[4]，更多是從刑事訴訟實體結果的角度考慮，將公訴標準前移。同時，在公訴階段檢察官本該仔細審查相關證據材料，因過于自信批捕階段審查證據形成的內心判斷，忽視了新的證據審查。

（二）配套機制尚不完善

一是內部監督機制未同步更新。“捕訴一體”后，辦案檢察官權力前至偵查后至審判，掌控刑事案件全程，加強對檢察官辦案權力的監督制約，有待完善“濫權”防止機制。二是輪案機制未同步更新。受批捕辦案時限及“隨機分案為主，指定分案為輔”的輪案機制的雙重影響，在承辦人有公訴積案的情況下，若再分到大量批捕案件，就會導致辦案檢察官顧此失彼，疲于應付時限要求更高的批捕案件，造成審查起訴時間碎片化，影響辦案節奏。[5]三是考核機制未同步更新。績效考核是檢察官辦案的“指揮棒”，“捕訴一體”會導致辦案模式和工作重心的變化，因此檢察官績效考核制度的完善應該和“捕訴一體”化機制改革同步。但目前現行的考核機制還是“捕訴一體”之前的考核機制，未能同步更新。

（三）對外協調重視不夠

“捕訴一體”改革涉及偵查機關、法院和辯護律師，只有“偵、捕、訴、審”各環節相互銜接，各訴訟參與主體協調聯動，才能確保司法權高效運轉。但目前對外協調宣傳“捕訴一體”機制運行的力度不夠，外部相關部門對“捕訴一體”機制尚有疑慮，并沒有針對“捕訴一體”作出積極調整，以適應新機制運行。如公安機關歷來重視不捕率，不捕率上升會導致公安機關偵查無用功現象突出，造成公檢關系緊張。同時辦理公訴案件的檢察官人數增多，加劇了公訴案件的出口標準差異化問題，“同案不同訴”引起法院適應困難。

（四）過渡期準備不足

一是能力儲備存在不足。批捕和公訴是兩個獨立的程序，辦案標準各不相同，不少試行“捕訴一體”的檢察院沒有進行前期人才儲備，批捕和公訴對彼此業務不熟悉，直接試行“捕訴一體”機制，造成原公訴檢察官難以適應批捕案件快節奏，原批捕檢察官難以適應庭審實質化要求。二是對新增業務培訓不足。不少檢察官表示，現在1名檢察官要承擔立案監督、偵查監督和訴訟監督三大主要監督職能，原來的公訴檢察官對訴訟監督輕車熟路，但對立案監督和偵查監督則比較陌生;原來的批捕檢察官對立案監督和偵查監督得心應手，但對訴訟監督則難以找準發力點，導致刑事訴訟監督弱化。

四、適應“捕訴一體”辦案機制的對策建議

（一）確立審前主導辦案理念

一是對逮捕程序適度司法化改造，重大疑難復雜不認罪的逮捕案件實行聽證制度和依申請聽證制度。二是健全捕后偵查跟蹤評價機制，承辦檢察官捕后定期向公安機關了解偵查取證情況，并對偵查活動提出書面評析意見，定期向偵查機關通報。三是推行監督事項案件化辦理機制，對檢察建議、嚴重違法等重大監督事項，由承辦檢察官以案件化形式進行“一站式”辦理。

（二）堅持辦案監督同頻共振

一是探索建立檢察官行權監督制約平臺。借力智慧檢務，運用檢察大數據建立集案件質量評查、流程監控、廉政風險防控、績效考評等多元監督機制為一體的檢察官行權監督制約平臺，實現對檢察官辦案行權的全流程、全方位、全時段智能監控。二是強化檢察官聯席會的“智囊”作用和部門負責人把關作用，全面落實檢察官聯席會議制度，[6]強化部門負責人通過閱卷、抽查等形式對檢察官所辦案件進行把關。三是落實羈押必要性審查機制[7]，建立依職權依申請審查啟動機制，羈押必要性審查申請或者意見不被接受的，可賦予其向上一級人民檢察機關申請復議的權利。

（三）優化辦案時間管理

一是科學測算各員額檢察官辦案上限，動態調整部門檢察官配備，防止因批捕案多擠占公訴時限。二是合理配備檢察官助理，充分發揮輔助人員工作潛能，最大限度地減少員額檢察官從事事務性工作的時間。三是調整分案機制，探索建立“數量為主兼顧難度”的新型輪案機制，在承辦重大疑難公訴案件時，減少批捕案件流轉，確保時間和精力應對公訴案件。四是實行簡案三方快辦機制，向公安機關發出《快速移送審查起訴建議書》，并協調法院集中開庭審理。[8]

（四）加強檢察官專業化建設

一是把好員額檢察官入口關，選任德才兼備檢察官充實到辦案一線。二是針對試行初期角色不適應問題，在全面推開“捕訴一體”前，可先期建立批捕、公訴檢察官結對互助，檢察官助理互換等方式，盡快相互熟悉業務流程及工作重點。三是建立檢察官定期輪訓、晉級輪訓機制，加強檢察官業務能力培養，檢察官由粗放型向專家型、由專才型向通才型轉變。[9]

（五）完善科學績效考評機制

一是建立業務檔案監督機制。客觀記錄辦案數量等基本情況，特別是質量評查、司法規范化檢查等，制定履職負面評價清單，以此作為考評和追責的依據。[10]二是堅持績效考核“捕訴分離”。為保證監督職能的充分發揮和批捕程序的獨立價值，在績效考核方面應該堅持“兩個階段、兩個程序、兩個評價”，全面完善原有傳統考核指標，可增加審查逮捕聽證、訴訟監督、檢察建議、輕罪案件不捕復議復核、不訴聽證[11]、公訴階段退查率等數據指標的評查，但同時指標設置應避免完全以起訴結果來評價批捕工作。三是及時開展案件總結制度。實行捕訴案件數量分別統計，定期開展案件質量專項評查、業務講評、法律文書評議、類案分析等業務建設工作。四是建立批捕案件容錯機制。重點從審查行為和程序的合規性對辦案人員進行考察，對捕后不訴或無罪案件分情形處理，切斷捕訴利益捆綁關聯，對符合逮捕條件但最終作出國家賠償的案件不作消極評價，給批捕環節減壓松綁。[12]

（六）強化外部協調工作

一是完善引導偵查機制。有效提高提前介入的效率和精準性，切實提升引導偵查的質量。增強補偵提綱的實效性，讓偵查機關偵查目的更明確，方式更簡潔。二是保障偵查人員的答辯權。針對疑難復雜、事實認定和法律適用爭議較大的案件，在召開檢察官聯席會議時，主動邀請偵查人員參加，在充分聽取其意見后再作出決定。三是建立特別案件捕訴分離機制。針對疑難、復雜、影響較大的案件，公安機關對不捕意見較大并提起直訴的情形，在公訴環節可主動變更承辦人，積極回應其訴求，確保案件質量。[13]四是加大“捕訴一體”機制宣傳力度，爭取相關部門的理解支持配合，確保“捕訴一體”運行內暢外通。

注釋：

[1]參見李燦、阮家驊：《我省檢察機關依法推進“少捕慎訴”》，《浙江日報》2019年1月10日。

[2]參見沈海平：《捕訴關系的辯證思考》，《國家檢察官學院學報》2018年第4期。

[3]參見張貴聲：《論檢察機關“捕訴合一”職權配置改革》，《廣西政法管理干部學院學報》2019年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]參見王勇、閔釤：《捕訴合一的實踐與思考——以江蘇省蘇州市蘇州工業園區檢察院辦案數據為基礎》，《人民檢察》2018年第12期。

[6]參見吳洪江：《實行捕訴一體 提升辦案質效》，《檢察日報》2018年12月26日。

[7]參見原立榮、劉玲悅：《司法責任制背景下捕訴合一的合理根據及完善》，《西南政法大學學報》2019年第2期。

[8]參見陳勇：《深耕“捕訴合一”提升辦案質效》，《檢察日報》2018年10月24日。

[9]同前注[8]。

[10]參見李樂平：《捕訴合一的優勢與實踐價值——以江蘇省無錫市檢察機關捕訴辦案實踐為樣本》，《人民檢察》2018年第18期。

[11]參見尹吉、王夢瑤：《捕訴合一是新時代適宜的司法體制改革舉措》，《人民檢察》2018年第12期。

[12]參見陳實：《論捕訴一體化的合理適用》，《法商研究》2019年第5期。

[13]參見郭爍：《捕訴調整：“世易時移”的檢察機制再選擇》，《東方法學》2018年第4期。