人大監(jiān)督視角下加強檢察建議剛性的路徑探析

林施兆

摘 要：檢察建議作為檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，在完善社會治理、保障法律統(tǒng)一正確實施等方面發(fā)揮著積極的作用，但同時也應看到，因立法不健全、自身質(zhì)量不高、后續(xù)配套機制缺位、強制力不足等因素影響，其功能尚未被完全釋放出來。人大監(jiān)督作為國家最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，是最高層次、最具權(quán)威性的監(jiān)督。在新時代深化依法治國實踐的背景下，探索推動檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督的有效融合，善用人大監(jiān)督智慧，通過提升檢察建議質(zhì)量和剛性破解依法治國實踐運用中出現(xiàn)的問題，對于監(jiān)督權(quán)力運行、促進依法行政、維護司法公正具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：檢察建議 人大監(jiān)督 剛性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），習近平總書記在《決定》的起草說明中專門強調(diào)，完善檢察建議工作機制是落實依法治國的重要舉措之一，最高人民檢察院張軍檢察長也多次在講話中專門強調(diào)要把檢察建議做成剛性、做到剛性。2007年1月1日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》正式施行，依法監(jiān)督成為各級人大的一項重要工作。全國人民代表大會作為最高權(quán)力機關(guān)，各級人大常委會依法監(jiān)督具有位階高、權(quán)威強、影響力大的特點。依托人大監(jiān)督勢必能讓檢察建議從過去的“柔性監(jiān)督”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督重器”，助推新時代背景下檢察職能的轉(zhuǎn)型升級。

一、檢察建議在實踐運用中存在的問題

近年來，各級檢察機關(guān)充分發(fā)揮職能，運用檢察建議推動有關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，取得了良好效果。但也要清醒認識到，當前，檢察建議在落實過程中也存在一些不可忽視的問題，亟待進一步改進和完善。

（一）援引檢察建議法律依據(jù)相對不足

權(quán)力的行使應以法律為依據(jù)，無法律授權(quán)的權(quán)力缺乏正當性。從我國現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，涉及到檢察建議的有人民檢察院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法，但這些只是原則性、概括性的籠統(tǒng)授權(quán)，沒有對其工作機制、運作程序、效力保障等方面作具體規(guī)定。此外，檢察建議制度還散見于最高檢出臺的一些司法解釋當中，相對而言效力較低。整體觀之，檢察建議立法呈現(xiàn)出“整體性分散”“系統(tǒng)性缺失”的特點，檢察建議的法律地位尚未得到充分認可，實施效果自然難以保障。而系統(tǒng)性規(guī)范文件如2019年2月最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，雖然為檢察建議工作的開展提供了較為全面系統(tǒng)的規(guī)則支持，但該規(guī)定的權(quán)威更多地體現(xiàn)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，無法對被建議單位和社會形成具有效力的影響。在實踐中，檢察建議之所以能得到落實，主要是基于單位之間的溝通協(xié)商、相互尊重或者約定俗成的慣例，更多地取決于被建議單位的主觀意志，這也在一定程度上影響了檢察建議的監(jiān)督質(zhì)效。如此而言，檢察建議與抗訴、糾正違法通知等其他法律監(jiān)督手段相比，其權(quán)威性、執(zhí)行力、實效性明顯不足。

（二）質(zhì)量不夠高

檢察建議的分量決定于建議的內(nèi)容是否找準癥結(jié)、切中要害，從檢察機關(guān)所制發(fā)的部分檢察建議來看，質(zhì)量上仍然存在著一定的“硬傷”。一是對檢察建議工作的重要性認識沒有與時俱進、工作標準不高，大多停留在“就案論案”的層面，有的辦案人員甚至把檢察建議工作排除在辦案“主業(yè)”之外，認為“辦理訴訟案件才是硬任務(wù)，制發(fā)檢察建議是軟任務(wù)，是副產(chǎn)品”，導致制作的檢察建議流于形式，對策有效性不強。二是建議制發(fā)前缺乏深入系統(tǒng)的調(diào)研，建議內(nèi)容空話套話比較多，實用內(nèi)容比較少，指出的問題機械簡單，提出的建議千篇一律，主要集中在“加強內(nèi)部管理”“落實責任制度”“強化業(yè)務(wù)培訓”等方面，缺乏針對性和可操作性，公式化形式普遍存在，降低了整體的參考與借鑒價值。三是從檢察建議發(fā)送對象上看，很多屬于專業(yè)性比較強的如財政金融、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生等部門，由于檢察機關(guān)缺乏相應的跨領(lǐng)域、跨專業(yè)型復合人才，對于檢察建議中涉及到的專業(yè)知識了解不深不透，在指出被建議單位存在問題時使用“管理不到位”“制度不完善”“責任心不強”“違反相關(guān)法律規(guī)定”等概括性、模糊性用語，難以從專業(yè)角度提出解決問題的方法，出現(xiàn)“外行指導內(nèi)行”的情況，直接影響到被建議單位的接受與認可程度。

（三）督促落實和跟蹤問效機制有待加強

實踐中，由于檢察建議是一種“軟性”監(jiān)督措施，剛性制約機制不足，沒有相應的責任追究程序，履行與否對被建議單位而言不具備強制力，使得回復、落實情況也參差不齊。具體情形有：一是被建議單位雖然有書面回復，但在回函中僅載明“已立案查處”或“已落實整改”等，而未對具體的查處、后續(xù)整改情況作詳細說明，滿足于單純寫反饋結(jié)果了事，對檢察建議是否真正落實到位督促和支持不夠，有敷衍塞責之嫌。二是被建議單位對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作有一定的抵觸情緒，認為檢察建議就是挑刺找茬、小題大做，推諉遲延或消極抵制檢察建議的執(zhí)行。三是辦案人員的法律監(jiān)督意識不強，抱著“多栽花少栽刺”的心理去制發(fā)檢察建議，發(fā)出后沒有主動向被建議單位征詢意見，了解執(zhí)行情況和整改中存在的困難，對于落實中存在的阻力和困難存在畏難情緒，沒能積極向被建議部門的上級單位、黨委、人大、監(jiān)察部門報告或者通報，或者依法采取后續(xù)措施，使得檢察建議淪為“一紙空文”，客觀上造成了有限司法資源的浪費。

二、檢察建議和人大監(jiān)督相融合的可行性分析

檢察建議是檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的重要手段，人大監(jiān)督是各級人民代表大會及其常委會對由它產(chǎn)生的國家機關(guān)實施檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權(quán)力。要實現(xiàn)檢察建議和人大監(jiān)督的有機融合，有必要對其可行性進行探析。

（一）檢察建議和人大監(jiān)督在目的上具有一致性

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出，各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，加強對“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議是為了督促有關(guān)單位不斷強化自我管理與規(guī)范，切實增強遵法守法意識，提升社會服務(wù)能力，預防和減少違法犯罪等。可見，檢察建議和人大監(jiān)督雖然在權(quán)力主體、監(jiān)督對象、權(quán)力屬性方面不同，但根本目的相同，根本目標一致，都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下，堅決保障憲法和法律的貫徹執(zhí)行，聚焦社會熱點難點，助推法治政府建設(shè)，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，努力讓人民群眾感受到法治可信賴、公正可預期、權(quán)利可保障。比如最高人民檢察院于2018年10月19日向教育部發(fā)送的“一號檢察建議”，其核心內(nèi)容為，建議進一步健全完善預防性侵害的制度機制;加強對校園預防性侵害相關(guān)制度落實情況的監(jiān)督檢查;依法嚴肅處理有關(guān)違法違紀人員等，從而有效維護未成年人合法權(quán)益。這其中涉及到的未成年人權(quán)益保護問題，也是人大監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。一直以來，全國各級人大通過開展專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，督促相關(guān)職能部門做好未成年人保護工作，以達到優(yōu)化未成年人健康成長環(huán)境的目的。

（二）檢察建議和人大監(jiān)督相融合是目的與方法相統(tǒng)一

從檢察機關(guān)角度來看，在開展檢察建議工作過程中，借助人大介入監(jiān)督，將有效調(diào)動起各部門配合檢察工作的積極性，降低落實檢察建議的阻力，切實增強法律監(jiān)督實效。從人大角度來看，通過支持檢察建議工作，有利于人大監(jiān)督職能的正確履行和順利實現(xiàn)。人大監(jiān)督有宏觀性、間接性、程序性的特點，檢察機關(guān)作為司法活動的直接參與者，往往針對具體案件、社會問題提出監(jiān)督意見，內(nèi)容涉及到特定領(lǐng)域、行業(yè)、部門，人大通過支持和加強檢察建議工作，采取“以監(jiān)督促建議”的方式，可以從更廣范圍、更深層次上發(fā)現(xiàn)司法、行政執(zhí)法活動中存在的問題，增加了解司法機關(guān)、行政機關(guān)工作情況的信息渠道，使人大的監(jiān)督觸角延伸到日常司法、行政執(zhí)法活動之中，提高人大監(jiān)督的具體性、針對性，助推人大監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。

（三）檢察建議和人大監(jiān)督相融合推動地方依法行政

伴隨著國家監(jiān)察體制改革，檢察機關(guān)的職能發(fā)生了重大調(diào)整，檢察建議成為拓展法律監(jiān)督職能的一劑良方。各地基層檢察院在依靠人大監(jiān)督支持開展檢察建議工作方面進行了積極探索，具體做法有：一是推動當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯雠_地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件支持檢察建議。比如安徽省太湖縣、江蘇省淮安市、湖北省荊門市人大常委會在專門聽取當?shù)貦z察機關(guān)規(guī)范檢察建議的工作情況報告后，分別于2018年10月29日、2019年8月27日、2019年8月29日審議并均通過了《關(guān)于建立人大監(jiān)督檢察建議落實機制的決定》《關(guān)于加強和規(guī)范檢察建議工作的決定》《關(guān)于加強檢察建議工作的決議》，三份文件均對檢察建議的作用意義、適用范圍、運行機制等作出了詳細規(guī)定，要求被建議單位要統(tǒng)一思想認識，提高政治站位，自覺接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，構(gòu)建了社會各界關(guān)心支持檢察建議的大格局，讓檢察建議更富“剛性”，為檢察建議工作的有序、有力和有效開展提供了新的動力。二是推動當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鞔_對檢察建議工作的監(jiān)督方式。比如山東省東營市墾利區(qū)、河南省中牟縣、寧夏石嘴山市惠農(nóng)區(qū)人大常委會均在實踐中通過開展視察、專題調(diào)研、專項審議、執(zhí)法檢查、質(zhì)詢詢問等方式，督促檢察機關(guān)和被建議單位落實檢察建議工作。中牟縣人大常委會還在決議中增加了“采取撤銷不適當?shù)臎Q定命令、組織特定問題調(diào)查委員會、撤銷職務(wù)等方式”，倒逼被建議單位提高對檢察建議的重視程度，進一步提高檢察建議的回復率、有效落實率。三是邀請人大代表參與檢察建議公開宣告、送達活動。比如安徽省銅陵市、山東省蒙陰縣、陜西省黃龍縣檢察院創(chuàng)新檢察建議宣告送達的形式，在公開宣告、公開送達時邀請人大代表等第三方人員全程參與，并將檢察建議落實情況向有關(guān)第三方通報，增強了檢察建議的約束力，使檢察建議得到較高程度的采納。

三、人大監(jiān)督視角下加強檢察建議工作的路徑探析

（一）完善立法，明確檢察建議法律依據(jù)及效力

就國家立法而言，應爭取由全國人大及其常委會通過制定專門法予以規(guī)范，或在人民檢察院組織法中進行相應調(diào)整，界定檢察建議權(quán)概念、對象范圍、適用程序和方式、建議書內(nèi)容、落實保障和補救措施等相關(guān)事宜，為檢察建議的運行提供合法、充分的法律依據(jù)。為便于實踐操作和運用，也應對與檢察業(yè)務(wù)密切相關(guān)的三大訴訟法、檢察官法等法律法規(guī)進行補充修正。[1]此外，針對檢察建議在實踐中產(chǎn)生的異議，必要時可以通過出臺司法解釋的形式來維持檢察建議啟動與運行的效力。通過法律化設(shè)計，使檢察建議成為引發(fā)糾錯與追責程序的“啟動器”，進而不斷增強其監(jiān)督與服務(wù)實效。

就地方立法而言，在實踐中有以下兩種途徑：一是通過上級人大的立法調(diào)研，有針對性地提出修訂建議，推動提高檢察建議立法的科學化水平;二是依法行使重大事項決定權(quán)，[2]出臺加強和規(guī)范檢察建議工作的決議或決定，協(xié)調(diào)相關(guān)部門聯(lián)合會簽工作指導意見，作為轄區(qū)內(nèi)國家機關(guān)及相關(guān)單位執(zhí)行的依據(jù)。檢察建議作為具有強大包容性的監(jiān)督形式，一經(jīng)入法，將產(chǎn)生越出訴訟領(lǐng)域走向廣闊社會領(lǐng)域的內(nèi)在潛能和自然傾向，其獨特的優(yōu)勢將會日益凸顯，必定會成為拓展法律監(jiān)督職能、樹立檢察權(quán)威的生長點、催化劑和動力源。[3]

（二）強化督導，提升檢察建議質(zhì)量與水平

在司法實踐中，檢察建議說服力和權(quán)威性的發(fā)揮重在自身質(zhì)量。地方人大應當以內(nèi)司委（法制委、法工委）為主體，成立專題督導組，深入視察調(diào)研轄區(qū)內(nèi)檢察建議工作開展的實際情況，督促檢察機關(guān)強化內(nèi)功，提高檢察建議質(zhì)量，做到問題精準、原因明晰、對策有力、邏輯嚴謹。

具體而言，可以從以下作為抓手：首先，要加強類案檢察建議的高質(zhì)量制發(fā)，聚焦執(zhí)法、司法和社會治理重點領(lǐng)域群眾反映強烈、社會高度關(guān)注的突出問題，在共性、普遍性問題上發(fā)力，要按照最高人民檢察院張軍檢察長在大檢察官研討班上提出的“無論是對公安機關(guān)、審判機關(guān)，還是對政府有關(guān)部門提出的檢察建議，都要把問題指得精準，解決建議于法有據(jù)、合情合理，可行性、操作性要強”的要求，運用業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗和數(shù)據(jù)支撐，制發(fā)一批有深度、有影響的檢察建議，達到“一事解決一片”“一案解決類案”的目的。其次，要注重智庫的培養(yǎng)與引進，主動適應社會分工細化、專業(yè)化程度加深的要求，加強干警金融、會計、知識產(chǎn)權(quán)、外貿(mào)等專業(yè)知識的學習培訓，提升干警綜合素能，為制發(fā)高質(zhì)量檢察建議打下堅實基礎(chǔ)。建立專家學者咨詢機制，對制發(fā)檢察建議過程中遇到的疑難、復雜和專業(yè)性較強的問題，主動向相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者咨詢或邀請其進行論證，匯聚各方智慧，以提出更具操作性的檢察建議。第三，要把檢察建議納入檢察官司法責任制履職績效考核范圍，注重評查檢察建議本身的說理性、可行性、被建議單位整改落實情況、社會評價等情況，并依托人民檢察院案件信息公開網(wǎng)為平臺，上傳檢察建議書，通過深化檢務(wù)公開、強化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的方式，倒逼檢察建議質(zhì)量升級。

（三）多措并舉，建立相關(guān)配套機制

一是建立檢察建議備案機制。對于事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展、民生民利、公共利益或重大安全隱患的檢察建議及其整改落實情況，檢察機關(guān)應該及時報送同級人大常委會備案，使人大知悉檢察建議開展情況，在必要時可以給予指導，保障檢察建議權(quán)依法行使。此外，檢察機關(guān)如果遇到與相關(guān)行政機關(guān)實施法律監(jiān)督的關(guān)系尚未理順的情況，可以制作專項報告報送人大常委會，由人大常委會聽取和審議專項工作報告，推動相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范化管理。

二是建立公開宣告送達機制。檢察建議單靠“文來文往”方式傳遞信息不完整，影響監(jiān)督效果。要探索面對面公開宣告送達方式，檢察機關(guān)公開示證說理，聽取對方意見，并邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、媒體代表、被建議單位主管機關(guān)代表等第三方全程參與見證，增強檢察建議的嚴肅性、權(quán)威性和儀式感。這種方式是對檢察建議的主動宣示、集中宣傳，彰顯了檢察建議的辦案特色，提高了檢察建議的社會能見度和公共可視度，促進了檢察機關(guān)與公眾的良性互動，推動檢察法律監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督三大力量的整合，有利于檢察建議贏得更多了解和支持。

三是建立責任追究機制。檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，檢察機關(guān)要加強跟蹤回訪，緊盯整改效果，必要時借助人大力量進行責任追究和問責，增強檢察建議的剛性拘束力。被建議單位在規(guī)定時限內(nèi)不回復或無正當理由不采納檢察建議，經(jīng)催辦而拒不回復和整改的，或是在開展檢察建議工作過程中發(fā)現(xiàn)普遍性問題的，檢察機關(guān)可以提請人大常委會視情況采取詢問、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等方式啟動監(jiān)督程序，并適時對被建議單位落實情況開展?jié)M意度測評，促進檢察建議工作的實施。對不執(zhí)行檢察建議造成嚴重影響的，人大常委會可以依法組織特定問題調(diào)查或提出撤職案，或要求相關(guān)機關(guān)對負有領(lǐng)導責任和直接責任的人員依法予以處理。此外，對于疑難、復雜或有較大社會影響的案件，人大常委會可以將研究處理相關(guān)情況以典型案例形式予以刊發(fā)，使其他相關(guān)機關(guān)引以為鑒，起到類案指導的作用。

注釋：

[1]參見范玉才、沙帥：《構(gòu)建檢察建議司法啟動權(quán)所存在的問題及措施探究》，《法制與社會》2018年第35期。

[2] 參見王守金、羅森：《地方人大推動檢察建議工作的思考》，《公民報》2016年第49期。

[3] 參見湯維建、楊建順、高景峰、張振忠：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。