區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)多層治理路徑探索

吳映雄

摘 ?要：粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新共同體建設(shè)是旨在加強自主創(chuàng)新、推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略梯度縱深發(fā)展并發(fā)揮示范作用的國家級區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)規(guī)劃戰(zhàn)略。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際科創(chuàng)中心的實踐探索具有顯著的多層治理特征，具體實踐探索包括：構(gòu)建縱橫交錯行動者網(wǎng)絡(luò)、建立共建共治共享的轉(zhuǎn)譯機制、完善協(xié)商+審議的多層治理機制。國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建既為豐富和完善創(chuàng)新治理理論框架提供了可行思路，也為探索中國特色舉國體制下的創(chuàng)新治理機制提供了有益嘗試。

關(guān)鍵詞：區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng);粵港澳大灣區(qū);多層治理

一、引言

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“粵港澳大灣區(qū)要建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，深化粵港澳創(chuàng)新合作，構(gòu)建開放型融合發(fā)展的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，集聚國際創(chuàng)新資源，優(yōu)化創(chuàng)新制度和政策環(huán)境，著力提升科技成果轉(zhuǎn)化能力，建設(shè)全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地。”[1]粵港澳三地創(chuàng)新要素集聚，科技研發(fā)、轉(zhuǎn)化能力突出，擁有一批在全國乃至全球具有重要影響力的高校、科研院所、高新技術(shù)企業(yè)（包括20家“世界500強”企業(yè)和超過4萬家國家級高新技術(shù)企業(yè)）和國家大科學(xué)工程，國際化水平領(lǐng)先，合作基礎(chǔ)良好，具備建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的良好基礎(chǔ)。然而，由于存在“一國兩制、三關(guān)稅區(qū)、三法域、三貨幣、四核心城市、多種文化”等差異，導(dǎo)致大灣區(qū)存在創(chuàng)新要素流動不暢、創(chuàng)新治理協(xié)同不強、創(chuàng)新體制機制不健全[2]，阻礙了該區(qū)域創(chuàng)新動能的發(fā)揮和經(jīng)濟社會長遠可持續(xù)發(fā)展。因此，通過對粵港澳大灣區(qū)涉及的多元創(chuàng)新主體進行多層治理結(jié)構(gòu)研究，探討如何破除體制機制壁壘，整合不同行政區(qū)域的創(chuàng)新資源，即有助于提升粵港澳區(qū)域自主創(chuàng)新能力，又能有效指導(dǎo)大灣區(qū)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展。

二、多層治理理論

多層治理理論是在全球化、區(qū)域一體化背景下，特別是歐洲一體化進程中形成的，解決歐盟內(nèi)部國家間如何協(xié)調(diào)利益沖突，進而達成一個運作有序的新型區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制的理論。[3]1993年美國學(xué)者蓋里.馬克斯（Gary Marks）提出[4]。霍夫曼和施密特認為：“多層治理是在以地域劃分的不同層級上，相互獨立又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式做出有約束力決策的過程，這些行為體中沒有一個擁有專斷的決策能力，它們之間也不存在固定的政治等級關(guān)系” [5]。在多層治理中超國家、國家和次國家、非政府組織等行為體共同參與政策的制定和執(zhí)行，其目的在于實現(xiàn)參與合作各方利益[6]。其核心內(nèi)涵強調(diào)在治理進程中，各創(chuàng)新主體是多中心和非等級的，主體間相互依存，為了共同價值理念參與治理，治理系統(tǒng)具有自組織協(xié)調(diào)性。中央與地方政府在政策制定、實施和評估中協(xié)同合作，強調(diào)“自下而上”的平等參與。注重權(quán)力在不同政府層級間的共享與協(xié)調(diào)、政府與非政府主體之間的合作與共治。其結(jié)果就是多主體、多中心、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的治理模式。

由于區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)具有主體多元性、公共物品性、外部性、文化根植性和網(wǎng)絡(luò)互動性等特點，與多元治理理論倡導(dǎo)的多元、協(xié)商、平等、自愿和網(wǎng)絡(luò)化理念具有天然的契合性，因此，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建必須由管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變，要尊重各級政府、企業(yè)、高校、社會中介組織、個人等創(chuàng)新主體的價值和作用。

三、創(chuàng)新治理實踐中存在的問題

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自主創(chuàng)新能力不斷提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善，新興產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)出對經(jīng)濟社會的貢獻不斷增加。港澳在許多基礎(chǔ)研發(fā)和應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域處于國際領(lǐng)先地位，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化能力和市場需求不足;廣東制造產(chǎn)業(yè)完備，擁有巨大國內(nèi)國際市場，但基礎(chǔ)研發(fā)能力還有所欠缺。隱藏其中的創(chuàng)新治理問題亦層出不窮，如缺乏完善的創(chuàng)新制度體系、創(chuàng)新協(xié)同能力缺乏、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新文化有待完善等問題。具體表現(xiàn)在下面幾點：

1.創(chuàng)新政策體系建設(shè)不夠完善。創(chuàng)新政策體系建設(shè)過程中多元主體的參與度不夠，政策制定流程和民主化還需完善，政策執(zhí)行中的走樣、偏差問題也時有出現(xiàn);治理能力體系建設(shè)上，溝通協(xié)商的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制缺乏，各創(chuàng)新主體的激勵措施不足，條塊分割、體制內(nèi)企業(yè)和體制外企業(yè)區(qū)別對待的問題也較為突出。

2.缺乏有效的協(xié)同治理機制。企業(yè)、社會中介組織政策建議難以進入政策議程，創(chuàng)新政策制定民主化和科學(xué)化不足，對創(chuàng)新政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督機制。

3.區(qū)域創(chuàng)新治理體系運動低效。良好的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)運行體系應(yīng)該是各主體通過協(xié)商和合作，最終實現(xiàn)多方的共贏局面，但是現(xiàn)有在區(qū)域創(chuàng)新體系，政府政策規(guī)劃宏觀，缺乏細致具體的執(zhí)行措施，企業(yè)、高校等依然按照原有的運行邏輯行動，社會中介組織的發(fā)展面臨困局，未達到政策預(yù)期的效果。

4.對多層治理區(qū)域創(chuàng)新體系的理論缺乏認知。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心需要建立一個復(fù)雜的多層次開放協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新治理主體多元，包括不同層級的政府及部門、大學(xué)、科研機構(gòu)、中介組織、社會公眾等;創(chuàng)新治理理念強調(diào)民主協(xié)商、自主表達、公開民主;創(chuàng)新治理工具既包括法律和行政手段，也包括經(jīng)濟市場手段。目前，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心實踐中創(chuàng)新治理多元主體的功能發(fā)揮不足，政府和市場在創(chuàng)新中功能邊界不清，治理手段和政策工具多采用強制手段，市場手段運用不足。

四、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)多層治理路徑

隨著粵港澳大灣區(qū)布局的基本成型，在此基礎(chǔ)上如何形成一個協(xié)調(diào)有序的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，以保持創(chuàng)新要素的互動、銜接、轉(zhuǎn)化和融合？

1.再造縱向創(chuàng)新政策協(xié)同的各級政府協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)

通過粵港澳大灣區(qū)的實踐可以看出，傳統(tǒng)的縱向自上而下型（中央—省—市）命令式層級制管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷聦蛹壵訁f(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。一方面表現(xiàn)為自上而下的層級制政策目標解構(gòu)，香港、澳門特區(qū)及廣東省下轄的各市區(qū)級地方政府按照中央政府實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略總體部署和頂層設(shè)計，高起點高標準統(tǒng)籌規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)發(fā)展;另一方面表現(xiàn)為自下而上的政策意愿傳遞，粵港澳大灣區(qū)各地方政府在中央授權(quán)下，先行先試、自主探索。“中央統(tǒng)籌、特區(qū)及省建設(shè)、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)作”縱向創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)是國家自主創(chuàng)新示范區(qū)運行的基礎(chǔ)。