農村宅基地制度演變的歷史邏輯及改革啟示

馮蘭茹　鄭興明

關鍵詞 宅基地 “三權分置” 社會保障

作者簡介：馮蘭茹，福建農林大學馬克思主義學院，碩士生，研究方向：馬克思主義中國化;鄭興明，福建農林大學馬克思主義學院，博士，教授，碩士生導師，研究方向：馬克思主義中國化。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.085

隨著農民進城務工和定居，農村宅基地大量閑置，既沒有為農民進城生活提供有效的貨幣支持，也在實際上增大了城市建設用地的壓力。并且，大量房屋因長期閑置而破敗不堪，又嚴重影響了村莊建設的優化和美化。完善農民閑置宅基地和閑置農房相關政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”改革就成為十九大以來解決上述問題的政策選擇。盡管先期進行“三權分置”改革試點的33個城市積極探索，并形成了各具特色的宅基地流轉模式，不過，實際流轉數量并不多。除去相關法律制度還需要進一步完善這一基本原因外，農民流轉宅基地的積極性不高也是關鍵因素。因此，弄清楚影響農民流轉意愿的深層次原因，就成為當前研究宅基地“三權分置”改革的緊迫任務。本文通過我國宅基地制度的歷史變遷來闡釋宅基地之于農民的社會保障邏輯，為宅基地“三權分置”改革提供相關理論支持。

一、我國農村宅基地制度歷史演進中的社會保障邏輯

（一）單一產權，家庭保障

1950年，新中國頒布了《土地改革法》，第一次以制度變遷的方式讓農民獲得了土地的所有權，實現了“耕有地，居有屋”的夢想。按照《土地改革法》，農村宅基地歸農民私人所有，房契是產權憑證，農民完整地擁有由宅基地所有權衍生出來的所有權利，可以自由的轉讓、買賣以及抵押宅基地。在這一制度安排下，宅基地不僅保障著農民的基本居住需求，而且也可以通過變現其資產價值，發揮貨幣保障的功能。新中國成立初期，農村以合作醫療和“五保”供養制度為主要內容的社會保障體系還未建立，因此，從時間對應來看，建國初期宅基地農民私有的產權制度安排事實上承擔了農民家庭的保障功能，發揮著最基本也是最后保障防線的功能。

（二）“兩權分離”，集體保障

為適應國家優先發展重工業的戰略需要，從1953年開始，經過農業社會主義改造和人民公社化運動，農村產權由私人所有向集體所有轉變。1958年人民公社建立以來，土地集體所有、公社統一經營，并以人民公社為組織依托，執行工農業產品價格“剪刀差”，農業剩余開始源源不斷地輸向城市工業。這一制度調整的結果直接影響或弱化了農民自我保障的能力，與這一調整同時對應的是，以人民公社為組織依托，以農村生產分配制度、農村合作醫療制度、五保制度、宅基地制度為主要內容的農村集體保障體系開始確立。在這一集體保障體系中，農民可以無償分得宅基地，但只有使用權，宅基地單獨不準出租和買賣，農村宅基地交易模式是“地隨房走”。在這一制度規定下，宅基地的流轉非常有限，對廣大農民來說，宅基地就是最低限度的生存和居住保障。1978年，農村開始推行家庭聯產承包責任制改革，人民公社解體，農村的集體保障體系框架雖然沒有大的調整，但也因為失去了組織依托開始在事實上向家庭保障轉移。土地產出成為家庭保障的經濟來源，宅基地仍發揮居住保障的功能。此后，隨著改革不斷推進，農民開始大量向城市遷移并趨向長期遷移和家庭整體遷移，農民只有宅基地使用權并且使用權有限流轉等相關制度安排的實踐結果就是宅基地之于農民家庭的居住保障功能基本喪失。

（三） “三權分置”，社會保障

進入新世紀，針對農村集體保障能力弱化、保障功能缺失等問題，政府開始有步驟地重建農村社會保障體系：2003年開始建立新型農村合作醫療制度，2007年開始在全國建立農村最低生活保障制度，2009年開始在全國推廣新型農村社會養老保險的試點。與人民公社時期農村社會保障體系主要實行實物保障不同的是，新型農村社會保障體系以貨幣為主要保障形式，農民需要按照比例繳納各種社會保險費用。在新型農村社會保障體系下，對進城農民來說，宅基地“兩權分離”、有限流轉的制度設計既無法發揮其基本的居住保障功能，也無法有效地轉化為農民參保的貨幣支持。宅基地居住保障功能和財產保障功能雙雙失效已經在事實上背離了其制度設計的初衷，必須進行改革。2018年中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，開始探索宅基地“三權分置”改革，提出在落實宅基地集體所有權的基礎上，細分宅基地的使用權，將使用權進一步分為宅基地資格權、宅基地及其相關附屬建筑的使用權。宅基地資格權是農民的身份福利，農民憑資格權分配到宅基地，獲得基本的住房和生活條件保障，保障性是資格權最突出的權利屬性。細分后的宅基地使用權指宅基地及相關附屬建筑的利用，突出了宅基地用益物權的屬性。宅基地用益物權的屬性界定使其得以突破集體的框架以實現更大范圍的流轉，在提高宅基地利用效率的同時，也有助于變現宅基地的資產價值，增強其對于農民的貨幣保障能力。從社會保障制度的發展要求來看，“三權分置”改革其實也是農村社會保障由實物形式向貨幣形式轉變的應有之義。

從單一產權到“兩權分離”再到“三權分置”，宅基地在不同時期的制度設計都內涵了社會保障功能的考量，實質上是一項隱性的社會保障制度安排。從我國宅基地制度演變的邏輯來看，宅基地“三權分置”改革絕不是簡單地厘清權利關系，其內涵的各種保障功能在新舊制度體系中有效對接也是改革必須要解決的基本問題。

二、社會保障框架下的宅基地“三權分置”分析

結合前述分析，我國宅基地制度在其發展的不同時期，都內在地承擔了社會保障的部分功能。在集體保障的制度背景下，“兩權分離”的制度設計主要發揮的是宅基地的居住保障功能。從“兩權分離”到“三權分置”，改革初衷雖然是放開、搞活使用權以提高宅基地的利用效能，但宅基地的社會保障屬性表現出的歷史慣性和路徑依賴決定了在新制度體系中其社會保障屬性必須得到延續。

圖1：“三權分置”改革前后宅基地各項社會保障功能的變化

如圖所示，“三權分置”后宅基地的保障功能得到全面發揮。首先，堅持宅基地集體所有權延續了從根本上保障公平與穩定的功能。其次，農民享有的宅基地分配資格權，是集體經濟組織成員身份的專屬權利，從分配源頭為農民提供了基本生存保障，發揮著保障公平與穩定的作用。再次，使用權細分主要是明確宅基地及地面建筑的用益物權，減少了宅基地流轉的制度性障礙，有利于農民在一定期限內將包括宅基地在內的房屋使用權讓渡出去，以實現宅基地的財產性保障功能。農民宅基地使用權流轉的情形不同，其發揮的保障功能是不一樣的：如果宅基地為農民自用，其功能就是基本的居住保障;如果是流轉使用，其發揮的是財產保障功能。農民宅基地流轉又存在用途改變和用途不變兩種情形。

（一）用途改變

宅基地用途改變主要指宅基地及其附屬建筑不再發揮居住功能，僅保留宅基地建設用地的功能。選擇用途改變來流轉宅基地使用權通常是移居到城（鎮），短時間不回來或者永遠不準備回來的農戶家庭，一次性獲得較多的貨幣補償最符合他們的流轉初衷。按我國建設用地的相關政策要求，通過城鄉用地指標置換這種形式流轉宅基地可能獲得貨幣的最大化補償。用途改變這種類型的流轉可以城鄉用地指標置換為主。需要明確的是，農民讓渡的是宅基地的使用權，其資格權并沒有隨使用權轉移而轉移，依然為農戶持有，除非因改變戶籍身份（將戶口遷入設區的市）的強制性放棄 。這種流轉方式可以近似地理解為農戶家庭長期離開或者永遠不回來，作為理性人，盡管農民在選擇流轉時會綜合評估其中的利弊得失，但還是存在著流轉戶因為包括貧窮在內的種種原因要求返回農村要求重新分配宅基地的可能。目前宅基地有償退出的補償原則基本是誰退出誰收益，但是按照我國宅基地制度保障公平與穩定的制度初衷，此種流轉形式所獲得的收益應該是村集體和農民按比例分配，既要保障農民能夠真正獲得宅基地的財產性收益，也要充實、提高集體的基本公共保障能力。

（二）用途不變

宅基地居住用途不變指的是宅基地及其附屬建筑依然發揮著居住功能，即便有改變，其用途是可以得到恢復的，包括改造成賓館、倉庫、生產車間等形式。此種形式的流轉對象包括村集體、個體經營大戶、大公司等。選擇不改變用途來流轉的主要是短期離開農村或者較長時間離開但還準備回來的農民家庭。此類型的流轉主要是在一定時期讓渡宅基地及其附屬建筑的使用價值以得到穩定的流轉收入。此種類型流轉的關鍵一是完善相關法律，為流轉提供規范保障、減少糾紛。二是改善基礎設施，創造條件，以推動更多的宅基地流轉。

三、政策啟示

宅基地“三權分置”改革既要厘清權利關系，通過使用權流轉以實現宅基地有效利用，也要延續和發揮其內在的社會保障功能，是一項相當復雜的工程。必須綜合設計，分類推進。

（一）綜合設計

各地宅基地流轉具體情形盡管千差萬別、但也非各自為政，必須從國家層面上綜合設計，為改革提供根本性、規范性支持。（1）明晰法律權利。清晰的產權制度是交易的前提，推動宅基地流轉，首先需要法律對集體所有權主體給予清晰的界定。我國《憲法》規定農村宅基地的所有權歸集體所有，但集體到底是指“農民集體”還是“集體經濟組織”一直沒有明確的法律解釋，落實宅基地集體所有權的前提必須在法律層面明確宅基地所有權的權利主體。從宅基地得以用活的改革目標出發，宅基地的權利主體界定為“集體經濟組織”能夠避免權利集中到村委會、鎮政府等主體手上，有助于保障農戶的權益。其次，農戶資格權也要給予明確的規定。資格權是福利權，是基于過去城鄉二元經濟社會體制安排下農民對國家發展所做貢獻和犧牲的一種補償性制度設計;同時也是一種身份權，只有具有某一“農村集體經濟組織法人”的成員資格，才能享有分配宅基地的權利。考慮改革開放初期宅基地政策的短暫放開和人口流動等因素，成員資格的確認，不能簡單以戶籍為依據，應當兼顧國家政策要求與村莊自身需求，采用國家立法與集體自治相結合的方式。（2）建立全國統一的流轉市場。放活宅基地的使用權、宅基地有償退出，既要發揮宅基地自身的造血功能，又不得違規違法買賣宅基地。如果單純依靠集體經濟組織自身“回收”與內部再利用，宅基地就難以釋放出更大的潛在效益。并且，宅基地有償退出，全國任何一個農村都存在，但不同地理區位、發展基礎的農村宅基地在流轉價格和可行性存在著較大差距，偏遠地區宅基地的流轉基本沒有市場，而發達地區的建設用地指標又緊張，建立全國性宅基地使用權流轉平臺或市場，有助于打破宅基地流轉的地域性障礙，推動宅基地流轉在更大范圍內實現。因此，宅基地作為全國性改革需要在全國范圍統籌考慮，綜合設計。有必要由政府主導建立全國統一的流轉平臺、統一信息、統一價格，實現宅基地置換的有效配置。

（二）分類推進

宅基地流轉是農民的自主選擇，流轉形式、流轉對象千差萬別，任何由政府主導的模式都無法有效滿足農戶復雜多樣的流轉需求，宅基地改革只能分類制訂政策，積極推進。（1）發揮農村基層組織作用來推動流轉。由村集體經濟組織或者村民委員會主導，將分散的農戶聯合起來成立村社一體的合作社或股份公司，引導農戶將分配的宅基地及地面建筑以自愿入股的方式加入，實現宅基地及相關建筑由村集體統一管理和集中經營，并在集中的基礎上進行整合和規劃，組建農村生產、養殖、加工、觀光旅游等公司，構建“村社一體、產權清晰”的新型集體經濟組織，實現宅基地使用效率提升并為當地農民創造大量就業機會，增加農民收入。（2）鼓勵新一代農村精英返鄉創業來帶動流轉。農村精英指農村中那些有著較高文化知識和靈活經營頭腦的農民，他們可能是經營能手，也可能是退伍軍人，還可能是在城市打拼但有返鄉創業動機的農民工。因為這部分群體出生在農村，對農村有著深厚的感情，他們有在農村創業的內在動力。因此，制訂鼓勵農村精英返鄉創業的相關政策，形成以個體經營為特色的規模經營，既有助于創建農村宅基地的流轉市場，也為在鄉農民提供了就業機會。這種以農村精英所主導的、以農村內部創業為載體的流轉形式，還對農村社會的轉型有一定的推動作用。（3）改善基礎設施建設，吸引外來公司下鄉投資來帶動流轉。現代農業公司擁有現代化的管理手段、成熟的管理模式、穩定且長的生產鏈條，對農村各種要素集聚的帶動作用大。不過資本下鄉對目的地農村的基礎設施要求比較高，需要通過基礎設施建設，改善農村投資條件來吸引外部投資，有效帶動農村宅基地流轉整合和農民就業。

宅基地“三權分置”改革的有效推動有助于農村社會保障體系的完善，反過來看，農村社會保障體系的完善也能為宅基地“三權分置”改革提供有效支持。這主要是由于長期以來宅基地事實上的社會保障功能造成了農民對其一定程度的心理依賴，即使是進城多年的農民，依然傾向于把宅基地作為自己的后路。雖然這種選擇可能是出于鄉土情結，但對未來的擔憂卻是無法忽略的事實。因此，不斷健全農村社會保障制度體系，為農民尤其是老年農民提供更多層次、更寬領域、更高水平的社會保障，消除退地農民的后顧之憂，也是減輕改革阻力，推動宅基地退出的必要條件。

注釋：

放棄指農戶家庭遷入城市（設區）并取得非農業戶籍的同時，自動失去在農村的一切權利，包括承包地和宅基地，交還村集體。

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