社會信用體系法治化區域實踐探究

關鍵詞 社會信用體系 地方信用立法 杭州樣本

基金項目：杭州市哲學社科規劃課題“杭州社會誠信體系法治化研究”（編號M20YD030）。

作者簡介：杜慶華，浙江水利水電學院講師，研究方向：社會信用體系建設。

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.071

社會信用體系法治化，就是通過相關法律法規對信用主體權利義務的明確規定，將社會信用體系建設的要求規范化具體化。2016年12月，習近平總書記在中共中央政治局第37次集體學習時指出“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制”。2018年6月，李克強總理在國務院第11次常務會議上，強調社會信用體系建設要堅持“應用導向，立法先行”。2019年7月，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》要求“推動制定社會信用體系建設相關法律。”在黨和國家高度重視社會信用體系建設法治化的背景下，各級地方政府積極推動社會信用體系法治化區域實踐。

一、杭州社會信用體系法治化建設概況

2002年“信用杭州”建設啟動。2006年杭州列入浙江省個人信用建設試點城市。2008年杭州啟動聯合征信系統項目建設。2016年杭州建成“一網三庫三系統”。2018年杭州成為我國首批12個社會信用體系建設示范城市。就制度建設而言，杭州先后制定了社會信用體系建設十一五、十二五、十三五規劃，相繼出臺了多部涉及信用管理的地方性法規和地方政府規章。概而言之，杭州社會信用體系法治化建設主要涵蓋以下幾個方面：

（一）守信激勵和失信懲戒聯合獎懲

2018年9月，杭州市人民政府發布《關于建立完善信用聯合獎懲制度加快推進社會誠信建設的實施意見》。其主要內容為：一是構建信用獎懲聯動格局，打造多主體協同推動的獎懲聯動體系。二是細化信用聯合獎懲路徑。根據部門聯動、社會協同原則，實施行政聯合獎懲、市場聯合獎懲和社會公眾約束三種獎懲形式。三是健全信用聯合獎懲機制。以行政性聯合獎懲為抓手，建立聯合獎懲合作備忘錄、聯合獎懲對象名單和獎懲措施清單。

（二）公共信用信息歸集、應用和管理

2016年8月，杭州市人民政府第66次常務會議審議通過《杭州市公共信用信息管理辦法》。該辦法將公共信用信息分為社會公開信息、授權查詢信息和政府內部應用信息，規定了公共信用信息的歸集、應用和管理。主要內容包括：一是公共信用信息的歸集。公共信用信息的歸集實行目錄化管理，該辦法第十條至第十二條以列舉方式分別規定了基本信息、失信信息和其他信息的內容。二是公共信用信息的查詢。該辦法根據查詢主體的不同，設置了不同的制度安排。三是公共信用信息的維護。該辦法第二十四條到三十條，從失信信息的公開和查詢期限、異議提申請、申請修復等方面對公共信用信息的維護做出了規定。

（三）信用信息主體權益保護

隱私權是信用信息主體最基本的主體權益。《杭州市公共信用信息管理辦法》和《杭州市人民政府關于建立完善信用聯合獎懲制度加快推進社會誠信建設的實施意見》強調“保護商業秘密和個人隱私”。其次，信用信息主體權益保護，表現為知情權、異議權、消除權、修復權、復議訟訴權等。《杭州市公共信用信息管理辦法》第二十一條規定了信息主體的知情權，即信息主體有權查閱自己的信用狀況和記錄。該辦法第二十五條至二十八條詳細規定了信息主體的異議權，從異議申請、異議標注、異議處理三個方面做出了規定。

（四）信用服務業發展規范

《杭州市人民政府關于進一步加快我市社會信用體系建設的實施意見》對信用服務業的規范和發展提出明確要求。一是健全信用服務業運管機制，搭建信用服務全產業鏈運管機制。二是培植信用服務市場需求，提供好用的信用產品和精湛的信用服務。三是以市場為導向，加大對信用服務機構發展的扶持力度。四是強化信用協會作用，進一步發揮好信用行業協會組織推動信用行業體系建設的作用。

（五）誠信環境建設

《杭州市人民政府關于進一步加快我市社會信用體系建設的實施意見》《杭州市加強政務誠信建設的實施方案》等地方規章，明確了優化杭州社會誠信環境的舉措。一是強化政府誠信的引領作用，全面推進“誠信政府”建設。二是積極拓寬信用工作宣傳渠道。三是深化信用宣傳教育工作。推動不同群體不同層面的信用教育培訓工作。四是重視專業人才隊伍建設。構建完善的信用管理職業培訓與專業考評制度，培養一批專業化信用人才。

二、杭州社會信用體系法治化的成效與經驗

經過多年努力，杭州社會信用體系法治化建設取得了積極成效。一是社會信用體系法治化助力城市治理能力提升，讓信用杭州成為杭城的“名片”。二是社會信用體系法治化助力城市文明建設，讓誠信成為杭州的核心文化。三是社會誠信體系法治化助力普遍信任的產生，讓享受信用生活成為市民的新風尚。隨著“信用惠民”的普遍應用，市民對信用建設的認同感不斷提升。

杭州社會信用體系法治化的實踐告訴我們，做好社會信用體系法治化：

（一）堅持黨的領導，發揮政府的組織、引導、推動和示范作用

社會信用體系法治化，是社會治理方式變化的客觀呈現。費孝通先生根據社會成員的結合方式以及社會秩序的維系機制的不同，把人類社會分為禮俗社會和法理社會[1]。伴隨禮俗社會向法理社會的邁進，社會誠信由主要依靠道德規范向主要依靠法律規制轉變。杭州市2002年設立了信用建設領導小組，注重發揮政府在社會信用體系法治化建設中的組織、引導、推動和示范作用。其主要舉措包括：創新信用治理，編織聯合獎懲一張網;深化信用嵌入，打造信用監管一條龍;強化政務用信，多維度串聯信用場景。

（二）堅持以人民為中心的價值導向，推進重點民生領域信用應用

社會信用體系法治化是信用惠民的制度基礎。現代社會轉型使得以契約、法律、法規等制度的約束為基礎的“制度信任”成為現代人交往的信任基礎。“違法必罰的法律邏輯所形成的穩定行為預期，即是人們產生‘制度信任的基礎。”[2]杭州積極發展信用惠民工程，推出 “信用+閱讀”“醫信付”，以及“信易貸、信易租、信易行、信易游”等“信易+應用”。

（三）堅持統籌協調，理順幾對關系

社會信用體系法治化具有復雜性和綜合性，既涉及法律與道德的聯系，也涉及公權力與私權利的平衡。杭州在社會誠信體系法治化的進程中，較好地處理了以下三個方面的關系。一是把抽象的道德概念用精準的法學語言表達出來，避免直接引入道德規范。二是在肯定政府公權力的同時，凸顯信用信息主體的合法權益，保障信息主體的合法權益。三是較好地區分了信用懲戒和行政懲戒，保證信用懲戒自身的合法性。

三、問題與建議

（一）主要問題

1.信用立法融貫性不足。目前，社會誠信體系建設主要依據黨和國家的政策性文件。一些城市積極推進地方信用立法方面，但其立法融貫性不足。如，《杭州市公共信用信息管理辦法》在信用評級、守信激勵失信懲戒、信用修復等關節點上缺乏可操作性的規定，導致信用規范相互支持和相互證立不足。

2.失信懲戒規范性不足。當前，地方信用立法對失信懲戒的規范性不足，集中體現為失信懲戒泛化。如，2019年6月，修訂后的《杭州市生活垃圾管理條例》第七十二條規定，“違反本條例規定受到行政處罰，依照《浙江省公共信用信息管理條例》等有關規定應當作為不良信息的，依法記入有關個人、單位的信用檔案。”[3]而國務院發布的《城市市容和環境衛生管理條例》（2017修訂）第三十四條對“不按規定的時間、地點、方式，傾倒垃圾、糞便的”行為有“責令糾正違法行為、采取補救措施，可以并處警告、罰款”的規定。但記入信用檔案的影響力實際上高于警告和罰款的影響力。

3.信用信息互聯共享不足。截止2018年年底，我國建立了統一的社會信用代碼并基本實現了全覆蓋，建立了國家公共信用信息基礎設施。國內不少地方積極提出推進區域信用合作。但總地來說，我國信用信息的互聯共享不足。主要表現為：覆蓋全社會的征信系統還沒建立，還有一些自然人和企業的社會信用記錄沒有得到歸集;一些公共信用信息處于分散狀態，信息孤島依然存在;已經參與互聯的行業或地區，由于信息種類、評價體系等的不同，難以進行合理的折算。

（二）幾點建議

1.提升地方信用立法的融貫性。除了國家層面完善法律法規、政府規章，使之完善形成系統的法律體系外，地方信用立法也應當有所作為。地方信用立法，既要處理好與已有法律制度的協調銜接，也要處理好自身立法的規范性和融貫性。地方信用立法，在確定相關權限和必要制度節點后，應該在信用應用、信用評級、守信激勵失信懲戒、信用修復等關節點指向明確，可操作性強，并使不同規范能夠相互支持、相互證立。

2.提高行政性懲戒的規范性。失信懲戒類型化規制的重點是行政性懲戒。行政性懲戒規范化應遵循以下幾個原則：一是依法行政原則。依據《立法法》第八十二條規定，行政性懲戒中聲譽不利、資格剝奪、自由限制類懲戒措施，必須要有明確的法律依據。二是比例原則，又稱“最小傷害原則”或“禁止過度原則”。如果行政目標的實行可能引發對行政相對方的不利影響，那么這種不利影響應當被限定在盡可能小的幅度內。三是關聯原則。公權力機關對違法失信主體進行行政性懲戒時，必須依法確定違法失信行為與懲戒措施之間有必不可少的、合理的關聯。

3.完善公共信用信息共享機制。一是完善公共信用信息共享的法律法規。公用信用信息共享亟需出臺統一的法律法規，明確信用信息共享的內容和范圍，明晰主體的權利和義務。二是搭建統一的標準規范體系。建設包括信息共享工程建設類、方法類、應用類等標準規范體系，為跨部門、跨地區、跨行業的接口連接和數據交換等提供技術保障。三是增強信用共享保障機制。各部門、各地方應當從工作機構、人員編制、項目經費等方面著手，健全跨地區、跨部門、跨行業的公共信用信息資源管理合作機制。

參考文獻：

[1]費孝通.鄉土社會[M].中華書局，2013：5-6.

[2]王淑芹.社會誠信建設的現代轉型——由傳統德性誠信到現代制度誠信[J].哲學動態， 2015（12）.

[3]杭州市生活垃圾管理條例[EB/OL].（2019-08-16）https：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/tongzhi/content/2019-08/16/content_7247128.htm.