南海伏季休漁行政法律探究

關鍵詞 南海 伏季休漁 法律規制

作者簡介：黃晨東，廣東海洋大學法政學院，本科。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.061

一、緒論

海洋環境可持續發展是中國當前亟待研究和解決的問題之一。由于過度捕撈、海洋污染以及中日、中韓、中越漁業協定陸續生效等原因，沿海漁民生計面臨嚴峻挑戰，這使得法律（政策）與人們實際利益發生沖突。雖然早在1986年我國就制定了《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》），形成了以《漁業法》為上位法，行政法規和制度政策為配套的漁業法律體系，制定并實施了伏季休漁等制度、捕撈漁民“雙轉”等政策，但是仍然沒有緩和數量眾多的以海為生者和總量有限的海洋資源之間的矛盾。

在所有漁業法律規制中，伏季休漁管理制度的時效性強、管理對象的高度集中、管理的強度大，法律的制訂和實施執行狀況都直接地關切到了漁民的利益。由于大部分漁民受自身因素和現實因素的限制，只能以出海捕魚作為獲取收入來源的主要方式，使得家庭收入銳減、生活水平下降，進而引發了一系列連鎖反應。到目前為止，雖然有學者們對休漁制度的制定、實施方式、實施效果等方面研究較多，但依然難以應對漁民和政府之間日益復雜的矛盾。為此，本文筆者特到粵西硇洲島予以調研，以當地捕撈漁民為對象，探究這一群體在南海伏季休漁制度下的現狀，分析該制度存在的問題，并針對性地提供一些解決措施。

二、伏季休漁法律概念之界定

由于各國的國情不同，各國的學者對“伏季休漁”制度的定義也有所差異。不過，制定此制度的初衷都是為了保護漁業資源的和漁業生態，維護漁民的長久利益，同時促進漁業健康、穩定、可持續的發展。

我國法律法規并沒有直接界定休漁制度的概念，而是在上位法，即《漁業法》第三十條所規定 “禁漁區和禁漁期”這一原則性概念，以國務院部門規章的形式規定休漁海域、休漁作業類型、休漁時間等內容 。通說認為，休漁制度是指在國家法律法規授權的前提下，經國務院漁業相關部門特批，由漁政主管部門主導，在一定期限、海域范圍內實施的一種保護漁業資源的制度。因其實施期限通常在夏季，所以該制度也稱為“伏季休漁制度”。

值得注意的是，本文中的伏季休漁制度是需要被精確界定的：首先，伏季休漁的實施范圍受到限定。本文伏季休漁制度所指的是南海海域，之所以限定實施范圍，這是由各海域實際自然條件所決定。為了讓各海域能夠因地制宜地落實好這項制度，不同海域實施的休漁制度也略有不同。同理，各地的休漁時間也不同。

三、伏季休漁期海洋捕撈漁民的現狀探究

（一）粵西湛江市執行伏季休漁制度的基本情況

表1：湛江市歷年執行伏季休漁制度的基本情況

以湛江市為例（見表1），伏季休漁制度已實施了21年，政策持續的時間越來越長，管控的力度越來越大，漁民們的維生狀況受該制度的變動而面臨更為嚴峻挑戰，造成政府和漁民之間的矛盾也愈發沖突。

（二）伏季休漁期對海洋捕撈漁民造成的生計問題

休漁期延長1個月，這代表著漁民需要承擔多一個月失業與無收入的風險。根據調研，總結得出漁民在休漁期維持生計的方式如下：

一是趕海。趕海是指漁民們會趕在潮落時到海岸邊的礁石旁打撈或采集。在休漁期間，硇洲島的部分漁民會到海邊趕海，通過出售給收購商來賺錢。雖說通過這種方式也可以維持基本生計，但是趕海與出海捕魚所獲得的收益相比來說要少得多。

二是轉業投入臨時工市場。近年來休漁期呈現延長趨勢，這讓越來越多的漁民選擇轉產轉業。硇洲島也存在轉產轉業的情況，轉業最普遍的情況在于考取“船員證”出遠洋捕魚或者合法垂釣。沒有相關技術資格證書的漁民，則會選擇在休漁期這兩三個月期間外出打散工，投入到各行各業中。但由于漁民的可遷移能力較低，且島上能夠提供的就業機會少，漁民要在短期內快速找到工作的難度大，這時候漁民容易面臨短暫性失業問題。

三是小手工作業。根據調研，漁民們會在家里織捕蟹網、捕魚網。在休漁期，不能出海捕撈的女性漁民會選擇從事手工織網這樣的小手工作業方式來彌補家用、維持生計。

四是投入種植業。在休漁期間，漁民得到的空閑時間更多，他們會把多出來的時間和精力更多地投入到農活當中。在受訪的115位漁民中，只有6位漁民在休漁期選擇轉入到種植業，比例約占全部受訪捕撈漁民數的5%。

五是經營民宿。在休漁期內，硇洲島上開有民宿、且不外出打工的捕撈漁民往往會將經營民宿作為主業。在隨機受訪的115位漁民中，有15位漁民是以營業民宿作為兼業的，比例約占全部受訪漁民的13%。在這15位漁民中，有13人選擇在休漁期間專心經營自家民宿，比例約占87%。

四、伏季休漁法律制度存在的問題

從長遠角度來看，伏季休漁制度對漁業資源的養護和漁民的長遠利益著實有利;但從休漁期硇洲島漁民的維生現狀看來，伏季休漁制度在一定程度上還是導致了漁民謀生困難、收入水平與生活質量下降等問題產生。因而本文認為，休漁制度在保護漁業法益方面取得了不錯的成績，但從保護漁民法益角度則稍有不足。總的來說，存在兩個方面的問題：