規范性文件附帶審查制度研究

關鍵詞 規范性文件 附帶 審查

作者簡介：楊舒，三峽大學，本科，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.017

一、規范性文件附帶審查制度的重要性

黨的十九大報告對我國全面依法治國作出了重大的決策部署，并作出“建設法治政府，推進依法行政”的決定。但是，在日常的實踐中，一些規范性文件嚴重影響了法治的權威，甚至損害了人們的合法權益。例如，一些地方政府或部門出于地方或者部門利益，制定出臺的一些規范性文件，并以這些規范性文件作為依據開展非法的行政行為。為了糾正，甚至杜絕這類非法的行政行為，加強和細化規范性文件審查制度就顯得尤為必要。

我國規范性文件附帶審查制度分為三個明確的層次。

首先，新修訂的《行政訴訟法》確立了規范性文件附帶審查制度，明確規定各類相關主體有權提起規范性文件附帶審查申請，各級審判機關也有權對該類文件進行合法性的判斷。

其次，2018年最高法關于適用行政訴訟法的司法解釋進一步明確說明了規范性文件附帶審查制度中關于提出審查請求的時間、審判機關的管轄范圍、聽取制定機關的意見、審查后的處理方式等。

最后，最高法發布了首批規范性文件附帶審查相關典型案例。這些典型案例對不存在違法情形的規范性文件給予了積極認可，對規范性文件附帶審查時積極征求了制定機關的意見給予了積極確立。因此，這些典型案例不但有效的規范了行政機關制定規范性文件的行為，也為各級審判機關審理相關案件提供了參考，具有極強的指導性和時效性。

總體上來看，規范性文件附帶審查制度的重要性體現在以下三個方面。

首先，規范性文件附帶審查制度有助于規范政府規范性文件制定工作，促進政府的依法行政行為，實現法治政府的“法治政府”的建設。

其次，規范性文件附帶審查制度有助于保障公民的合法權益，實現國家的法制統一。

最后，規范性文件附帶審查制度有助于積極維護法治的權威性，確保全面依法治國總目標的實現。

二、規范性文件附帶審查的涵義解析

規范性文件是指，我國的國務院各部門、縣級以上人民政府及其部門為確保相關政策的執行，在法定權限內制定（規章以上的規范除外）的具有普遍約束力和規范體式的決定、命令等的總稱。規范性文件的制定主體是各級行政機關和部門。規范性文件的主要內容是針對法律、法規、規章中社會事務具體事項沒有規定不明確事項的細化規定。規范性文件的特征具體表現影響對象的對外性、格式內容的規范性、使用對象的普遍約束性、適用的反復性、行政行為的具體性。

由于規范性文件附帶審查是當事人認為行政機關侵權益而申請審判機關審查規范性文件的行為，因此我們需要對規范性文件附帶審查的內容進行明確。

首先，規范性文件的內涵是各級行政部門發布的能夠影響權利義務的普遍性文件。

其次，規范性文件的審查具有明確的附帶性，即審判機關在具體起訴過程中需由原告申請進行被動附帶性審查。具體來說，規范性文件作為依據才審查，主動請求才審查，規范性文件才審查。

最后，審判機關對于規范性文件只有審查權和建議權，沒有處理權。

三、我國規范性文件附帶審查實踐中存在的問題

我國規范性文件總體上運行規范，適用頻率較高。但是，我們也不得不承認，少數規范性文件的確對各類民事主體的權利義務進行了肆意的規定，也在一定程度上侵犯了公民的合法權益。通過歸納總結，我們可以發現，審判機關對規范性文件附帶性審查還沒有起到全面有效的審查作用，主要存在以下四個方面的問題：

（一）請求主體不完善

我國規范性文件附帶審查實踐中突出存在著請求主體不完善的問題。由于我國行政訴訟法規定只有相對人認為作為行政依據的規范性文件侵犯其合法權益時才能請求審判機關進行附帶性審查，進行導致無具體行政行為侵權時相關人就無權請求提起審查的問題。與此同時，我國行政訴訟法對請求主體的要求較為苛刻，規定只有具體被侵害人才有提起審查的資格，這往往導致其他利害關系人、第三人沒有規范性文件附帶審查原告以及提起申請人的資格。在請求主體不完善的情況下，無具體行政行為侵權時相關人、其他利害關系人、第三人無法有效保障自身的利益和社會的公共利益。

（二）審查方式不明確

我國規范性文件附帶審查實踐中也存在審查方式不明確的問題。我國行政訴訟法沒有明確規定規范性文件附帶審查的審查方式。在實際審理工作中，審判機關的書面審理往往成為最主要的審查方式。

實事求是來看，審理法官為了避免節外生枝，往往采取書面審理的方式進行審查，由于書面審查僅僅為形式上的審查，且該項審查是附帶性的，該審判不能對文件的實質合規性進行審理，這種審理行為很難彰顯平平正義的價值觀。

（三）審查范圍存在局限性

我國規范性文件附帶審查實踐中還存在審查范圍存在局限性的問題。由于我國行政訴訟法明確將規章排除出規范性文件附帶審查的審查范圍，導致作為規范性文件主體之一的規章違法問題無法得到有效糾正。

此外，由于我國法律沒有規定是否對執法主體之一的授權組織制定的規范性文件納入審查范圍，往往也導致審查范圍的局限性。規章和授權組織規范性文件事實上是我國規范性文件的重要組成部分，它們的缺失極大的影響了規范性文件附帶審查制度的完整性。

（四）審查建議落實的效果不力

我國規范性文件附帶審查實踐中存在著審查建議落實的效果不力的問題。2018年最高法關于適用行政訴訟法的司法解釋明確規定了規范性文件附帶審查的審查建議，即對于審查不合法的文件，審判生效三個月內由審判機關提出修改建議，制定機關于收到建議兩個月內做出回應。由該規定是以建議的形式提出，制定機關為了維護自己的公信力，往往不予理睬，進行影響司法的公信力。

四、完善規范性文件附帶審查制度的建議

規范性文件附帶審查制度作為我國法律的新生事物，不可避免的存在一些不完善的部分。針對上訴我國規范性文件附帶審查實踐中存在的問題，我們需要在以下四個方面進行完善和規范。

（一）增加啟動主體

針對我國規范性文件附帶審查實踐中存在請求主體不完善的問題，為了達到完善規范性文件附帶審查制度的目的，我們可采取增加啟動主體的方式實現請求主體的完善。具體來說，可應增加第三人對規范性文件附帶審查的請求權，即通過完善刑事訴訟法司法解釋的方式，在恰當的時間點，由審判機關將第三人引入審理程序，實現訴訟合并審理。此外，也可以通過完善刑事訴訟法司法解釋的方式，由審判機關邀請利害關系人作為訴訟參加人，到法庭參與行政訴訟。

（二）確立庭審審查方式

我國行政訴訟法沒有明確規定規范性文件附帶審查的審查方式。在實際審理工作中，審判機關的書面審理往往成為最主要的審查方式，由于書面審查僅僅為形式上的審查，這種審理行為很難彰顯平平正義的價值觀。因此，在規范性文件附帶審查應采用庭審方式進行審查，即審判機關通過聽取庭審中當事人辯論全面效地了解文件內容，同時要求制定機關出庭進行詳盡的情況說明。在這種情況下，積極維護公民合法利益，實現審查糾錯的最終目的。

（三）適當擴大審查對象范圍

針對我國規范性文件附帶審查實踐中存在審查范圍存在局限性的問題，可以采取適當擴大審查對象范圍進行完善。

首先，要將規章納入規范性文件附帶審查的審查范圍。雖然規章有法律法規的效力，但是規章畢竟不同于法律法規。規定的立法主體不是權力機關，而和規范性文件的制定機關接近。同時，我們不得不承認規章制定主體的國務院部門和地方政府，有部門利益或地方利益的訴求，其制定的規章不可避免的有一定的片面性。因此，將規章納入規范性文件附帶審查的審查范圍意義重大。

其次，根據我國的實際情況，由于部分授權組織被授權制定的規范性文件具有行政權限，未來達到全面審查的目的，實現有效預防的效果，需要將授權組織的規范性文件納入審判機關的審查范圍。

（四）增強司法處理的強制力

我國行政訴訟法以及最高法關于適用行政訴訟法的司法解釋明確規定了審判機關對于規范性文件附帶審查的審查建議。由該規定是以建議的形式提出，制定機關往往不予理睬，這往往影響司法的公信力。因此，我國審判機關在明確充足理由的基礎上可以直接確定該項文件無效。審判機關直接確定該項文件無效并無不當。這是因為，法治建設是社會治理的前提和基礎，不屬于法律體系的規范性文件不能凌駕于法律之上。規范性文件附帶審查制度有序、高效地運行才是建設法治國家具有至關重要的保障。

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