基于制度績效的政府環(huán)境審計治理效果研究

劉琪　孫永軍

[摘 要]新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式給生態(tài)環(huán)境帶來了很大壓力，政府環(huán)境治理失效引發(fā)了眾多學(xué)者的思考。本文探討了制度績效與環(huán)境治理效果的內(nèi)在關(guān)系，闡述了政府環(huán)境審計治理現(xiàn)狀，并以改變共治理念、治理機(jī)制和組織形式作為發(fā)揮審計治理功能的路徑，提出環(huán)境審計應(yīng)共享信息資源、健全監(jiān)管體系、聯(lián)設(shè)監(jiān)管平臺，為相關(guān)研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]政府環(huán)境審計;治理效果;制度績效

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.031

[中圖分類號]F239.4[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）10-00-02

0? ? ?引 言

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。2018年，審計署發(fā)布“長江經(jīng)濟(jì)帶11省市”生態(tài)環(huán)境審計“體檢報告”。報告顯示：在重點(diǎn)抽查的59個地市區(qū)中，生態(tài)治理能力顯著增強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量隨之改善，制度體現(xiàn)出應(yīng)有的預(yù)期效果，基本實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，即產(chǎn)生了制度績效。但審計公告資料顯示：資金管理使用、資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)、污染治理等3個方面矛盾依然凸出，表現(xiàn)在行政管理漠視過度開發(fā)、政府統(tǒng)籌治理流于形式、地方違規(guī)占用岸線等。也有質(zhì)疑指出，審計監(jiān)督不能有效完善制度績效，并有效防范此類行為發(fā)生。政府治理行為失效的根源在于制度失效，而制度失效體現(xiàn)出審計監(jiān)督和評價效應(yīng)低下。

1? ? ?制度績效與政府環(huán)境審計治理的內(nèi)在關(guān)系

制度績效與政府治理效果有著天然的聯(lián)系。新制度主義認(rèn)為，制度及政策是現(xiàn)代社會和組織存在與發(fā)展的基石。政府環(huán)境治理是各種公共組織及個人依靠制度安排配置權(quán)力，并通過以信任為基礎(chǔ)的合作機(jī)制來治理環(huán)境的活動過程。環(huán)境治理活動的主要核心是管理制度建設(shè)與管理制度運(yùn)行。馬奇·奧爾森指出，行為是制度的產(chǎn)物，制度的失效會使政府行為缺乏全面、有效制約與監(jiān)督，行政效率會降低。有效的制度能夠抑制環(huán)境治理中的失效行為，推動環(huán)境質(zhì)量改善及政府治理效果提高，否則會導(dǎo)致政府環(huán)境治理失效。審計是依法獨(dú)立行使綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評價與鑒證職能的治理活動，是政府治理系統(tǒng)的基本組成部分。既然制度是治理活動的主要方面，那么對制度的監(jiān)督和評價應(yīng)成為審計的主要職責(zé)和內(nèi)容。政府環(huán)境審計：一是依據(jù)被審計單位環(huán)境治理制度，及時糾正和整改環(huán)境治理中行為與制度的偏差來提高政府治理效果，發(fā)揮監(jiān)督和促進(jìn)的治理功能;二是政府環(huán)境審計根據(jù)現(xiàn)有環(huán)境管理制度，通過對國家治理中環(huán)境突出性問題進(jìn)行公開披露、針對性分析及問責(zé)，以環(huán)境重大問題為導(dǎo)向，“倒逼”環(huán)境制度改革，發(fā)揮反監(jiān)督和反促進(jìn)的治理功能。

2? ? ?基于制度績效提升政府環(huán)境審計治理效果的路徑

審計在國家治理中的目標(biāo)之一就是通過糾正環(huán)境治理失效行為來彌補(bǔ)管理制度的缺陷，以達(dá)到政府環(huán)境治理預(yù)期效果。完善審計的治理理念、作用機(jī)制及組織形式，能夠促進(jìn)審計充分發(fā)揮監(jiān)督和完善制度績效的作用。

2.1? ?推進(jìn)審計共治理念形成

環(huán)境治理是追求不同價值目標(biāo)和理想形態(tài)的基本制度構(gòu)成的體系化過程。這一過程體現(xiàn)出治理活動多元化特征，既包括憲法、法律等在國家或組織強(qiáng)制力的“硬約束”下實(shí)施的正式制度，又包括價值觀念、倫理道德等在社會輿論監(jiān)督和社會成員自律的“軟約束”作用下實(shí)施的非正式制度。理性的環(huán)境治理應(yīng)該具有正向激勵與違規(guī)懲罰、嚴(yán)密規(guī)制與自由裁量的特性。政府審計在日常環(huán)境治理的監(jiān)督活動中，應(yīng)推進(jìn)治理多元化的公平性和正義性。正式制度的硬約束需要政府審計發(fā)揮主導(dǎo)治理職能，非正式制度的軟約束需要審計充分利用民間審計與社會民眾的力量。多元監(jiān)督模式與共同治理理念在一定程度上促進(jìn)微觀實(shí)踐與宏觀理論互動與整合，以點(diǎn)帶面推動環(huán)境治理效果提高。

2.2? ?推進(jìn)審計治理機(jī)制轉(zhuǎn)變

政府是一個維護(hù)社會公眾利益的組織，在制度建設(shè)和政府制定過程中，各部門機(jī)構(gòu)和部門行政者受局部利益干擾將維護(hù)社會公眾利益的權(quán)利個人化，導(dǎo)致制“設(shè)租”現(xiàn)象和“尋租”現(xiàn)象發(fā)生。失效的制度會造成社會資源極大浪費(fèi)，導(dǎo)致環(huán)境治理失效。目前，政府審計在環(huán)境治理中扮演的角色為一種微觀糾錯與處罰被審計單位的機(jī)制，當(dāng)治理出現(xiàn)某種非預(yù)期結(jié)果時，審計機(jī)關(guān)不僅應(yīng)在微觀層面督促被審計單位整改問題，還應(yīng)在宏觀層面分析問題出現(xiàn)的制度癥結(jié)。一方面通過糾正錯誤提高治理效果，另一方面剔除不符合制度績效等內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)的部分，以提高治理效果。

2.3? ?推進(jìn)審計組織形式改進(jìn)

政府審計機(jī)關(guān)是獨(dú)立于制度制定者和制定執(zhí)行者之外的第三方監(jiān)督者，利用專業(yè)敏銳性和判斷力對常規(guī)治理活動和個別事件進(jìn)行監(jiān)督和反饋，提出修改和完善制度的意見，促進(jìn)治理效果提高。審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系中的重要組成部門，正因如此，保持公正客觀的獨(dú)立性是環(huán)境審計機(jī)關(guān)區(qū)別其他監(jiān)督主體的首要特質(zhì)。從1983年中華人民共和國審計署的成立到2018年中央審計委員會的誕生，黨的領(lǐng)導(dǎo)力在審計領(lǐng)域進(jìn)一步強(qiáng)化，增強(qiáng)了國家監(jiān)督系統(tǒng)的整體性和協(xié)同性。目前，中央審計委員會整體機(jī)構(gòu)體系還未完全成型，需要中央審計委員會進(jìn)一步在地方設(shè)置獨(dú)立于行政體制以外的審計機(jī)構(gòu)，以治理分權(quán)改革帶來的因管理流程割裂、管理碎片化等不可治理性問題。

3? ? ?政府環(huán)境審計治理現(xiàn)狀

21世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展給生態(tài)帶來極大壓力，審計署一方面貫徹黨中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指示，另一方面充分發(fā)揮國家審計機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，實(shí)施多項(xiàng)環(huán)境審計政策。從近10年發(fā)布的審計公告看，大致體現(xiàn)3種趨勢：一是由資金征收、監(jiān)管、使用的合規(guī)性向效益性轉(zhuǎn)移;二是由資金問題向責(zé)任履行、管理制度、政策機(jī)制層面問題轉(zhuǎn)移;三是由關(guān)注審計工作的執(zhí)行到關(guān)注審計工作的績效轉(zhuǎn)移。這表明審計披露從行為問題表面向制度問題實(shí)質(zhì)挖掘，以環(huán)境治理領(lǐng)域重要大問題導(dǎo)向“倒逼”環(huán)境制度改革，發(fā)揮環(huán)境審計的治理功能。水利部根據(jù)103個縣農(nóng)村飲水安全工作審計報告，在2009年制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水資源保護(hù)工作的通知》，進(jìn)一步保障農(nóng)村居民飲用水安全，完善水資源保護(hù)制度。但是，近10年的環(huán)境審計主要以政府為主導(dǎo)，未體現(xiàn)出民間審計組織和社會公眾的參與。在社會公眾和企業(yè)環(huán)保意識愈加強(qiáng)烈的情況下，環(huán)境管理不斷向環(huán)境治理轉(zhuǎn)變，利用民間審計監(jiān)督和社會公眾的輿論督導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)共治。民間審計與社會公眾作為環(huán)境直接利益相關(guān)者，有比政府更敏銳的洞察力，政府審計應(yīng)推進(jìn)環(huán)境治理由單一權(quán)威的政府審計治理機(jī)制向密切合作的聯(lián)動審計治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。這一機(jī)制改革，要求中央審計委員會下設(shè)獨(dú)立性強(qiáng)的審計機(jī)構(gòu)，促使彼此之間主體協(xié)作、信息共享、法治聯(lián)網(wǎng)。

4? ? ?基于制度績效提升政府環(huán)境審計治理效果的建議

完善的制度是提高治理效果的主要途徑之一，但是在這一過程中受到制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督等眾多因素影響，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的審計機(jī)關(guān)是發(fā)揮制度績效的重要治理部門。環(huán)境審計應(yīng)該通過轉(zhuǎn)變治理理念、改革治理機(jī)制、完善組織形式來發(fā)揮監(jiān)督和推動作用。

4.1? ?轉(zhuǎn)變治理理念，信息資源共享

“公共理性”指政府的決策和管理必須置于公共領(lǐng)域的監(jiān)督和批判之下，只有這樣，才具有公共性、民意性、正當(dāng)性和合法性。環(huán)境審計作為政府治理的監(jiān)督工具，應(yīng)該面向公眾。在政府環(huán)境治理這個持久合作的體系中，審計應(yīng)該充分利用民間審計和社會公眾，打破主體之間協(xié)作壁壘，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治能力。信息與資源共享是實(shí)現(xiàn)共治的基礎(chǔ)，利用互聯(lián)網(wǎng)突破信息和資源共享阻隔，打造審計專屬渠道，提升審計治理透明度，實(shí)現(xiàn)“共同治理”理念。

4.2? ?改革治理機(jī)制，健全監(jiān)管體系

盡管實(shí)現(xiàn)共治的難度較大，但是政府審計應(yīng)將實(shí)施的非程序、非規(guī)范的必要審計評估工作上升至法定層面，逐步明確共治的具體目標(biāo)，健全審計監(jiān)督體系。在依法治國的前提下，繼續(xù)以政府審計為依托，借助非正式組織與非正式機(jī)構(gòu)的治理能力，讓審計工作聯(lián)動上下、平鋪展開，實(shí)現(xiàn)治理合作機(jī)制改革。“一種制度一旦被一個社會所采用，不管這種制度正確與否，都會在一定時期產(chǎn)生自我強(qiáng)化傾向而不容易改變”。如果審計為了維護(hù)法律制度的權(quán)威地位而過分壓抑政府權(quán)力、扼殺新的嘗試與擴(kuò)展，可能會導(dǎo)致制度實(shí)施者愈加嚴(yán)厲和僵化，從而降低環(huán)境審計治理效果;如果審計以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為主而放松對政府權(quán)力的管制，可能會導(dǎo)致制度實(shí)施者濫用權(quán)力，環(huán)境治理出現(xiàn)偏誤致使治理效果下降。此時，審計需要依據(jù)實(shí)際背景、認(rèn)知能力和價值判斷進(jìn)行變通，通過治理合作機(jī)制與治理審計機(jī)制變革，平衡權(quán)力，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制。

4.3? ?完善組織形式，聯(lián)合建設(shè)監(jiān)管平臺

2018年7月13日，南京審計大學(xué)召開研討會。與會者針對審計管理體制的走向提出了兩種構(gòu)想：一是垂直管理模式，由中央審計委員會和審計署集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立型審計管理體制;二是分級負(fù)責(zé)管理模式，由各級黨組織的審計委員會集中統(tǒng)籌、分級負(fù)責(zé)的獨(dú)立型審計管理體制。審計缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性會限制政府審計治理功能的發(fā)揮。獨(dú)立性要求國家治理的組織形式應(yīng)克服審計機(jī)構(gòu)受地方行政領(lǐng)導(dǎo)制約的弊端，準(zhǔn)確把握新時代審計機(jī)構(gòu)權(quán)力的屬性和定位;權(quán)威性在審計機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，將共治理念與共治機(jī)制融入法治體系中，為形成全面的監(jiān)管體系提供制度保障和平臺保障。構(gòu)建由中央和地方審計委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的審計監(jiān)督體系，更有助于完善制度績效，形成審計溢出效應(yīng)。

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