鄉村治理與精準扶貧實施路徑

鄭明杰　楊彩琳　劉毅潔　胡力文　李淵浪

[提要] 黨的十八大以來，黨中央把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點任務，全面打響脫貧攻堅戰。黨的十九大明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置。在近幾年鄉村治理背景下，項目組成員深入江蘇省淮安市溪河鎮戴孟村進行調研，并針對性地提出“二度秸稈”項目，實際落實基層工作，進行農村制度改革、鄉鎮結構改革。

關鍵詞：鄉村治理;精準扶貧;空心村;“二度秸稈”

基金項目：南京審計大學2019年度大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201911287083T）

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月9日

一、鄉村治理概述

近幾年來，在城鄉經濟發展的不平衡大背景下，鄉村治理與發展顯得格外重要。2020年是全面建成小康社會的收官之年，黨的十九大也提出了鄉村振興戰略，并寫入黨章，將鄉村經濟的發展提升到全新的戰略高度。從定義上來看，鄉村治理是通過對村鎮布局、生態環境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置和生產，促進當地經濟、社會的發展以及環境狀況的改善。不斷提高廣大農村居民的物質生活水平和精神文明水平，改變“臟亂差”的農村現狀，不斷加強基層治理。

中共中央2020年下發的一號文件中指出：“要加強農村基層治理，組織群眾發展鄉村產業，增強集體經濟實力，維護農村和諧穩定。”文件聚焦打贏脫貧攻堅戰和補上全面小康“三農”領域突出短板兩大重點任務，對“三農”工作作出了全面部署。但是，在鄉村的實際經濟發展過程中，每個村的發展程度都不盡相同。例如，天下第一村——華西村，位于江蘇省江陰市華士鎮，該村在2005年，全村就實現了銷售額超300億元的目標，每戶村民的存款最低100萬元。然而，江蘇省淮安市戴孟村，長期以來由于地理位置偏僻，無傳統工業項目，村集體經濟較為薄弱，在2016年被列為省定經濟薄弱村。同樣是江蘇省的兩個村落，一個早在2005年就達到小康水平，而另一個仍走在脫貧的道路上。

在鄉村治理實踐中，我們最需要搞清楚的是“治理什么”。其實，鄉村發展落后的原因更多的是鄉村的“空心化”。“空心化”是指農村青壯年勞動力紛紛外出打工，農村人口下降。2020年春節新冠肺炎的爆發，讓屬于家鄉小鎮的熱鬧都消失了。家家戶戶閉門不出，這對鄉村的實體經濟造成嚴重的打擊。對于那些囤著一大堆禮盒的商家，走親訪友的計劃取消了，大家不互相串門，禮盒賣給誰？當鄉村的店鋪開始有序復工后，雖然已過年節，但因為絕大部分在外務工的人員還未離開，各個店鋪每天還是有較高的營業額，同比之前的每一年的年節后的營業額都有一定的增長。因此，各個老板都不由地感嘆到：如果鄉村里有人的話，在家里做點生意也是可以掙點錢的。由此可見，鄉村經濟發展受限的一個主要原因就是留不住人，沒有了人，哪里來的消費？當主要的消費人群變成了家里面七八十歲的老人和剛上小學的小孩，哪里來的消費？哪里來的經濟增長？

因此，想要實現鄉村經濟的發展，就一定要有能夠留住人的方法。縱觀這幾年，上海、廣東、浙江等地都出臺了人才落地的相關政策，經濟大省都開始愈加重視優質人才的培養與保留，而青壯年勞動力于鄉村而言就是這樣的優質人才，是鄉村治理與發展不可缺少的元素。想要減少鄉村“空心化”建設，勢必要改變鄉村的經濟結構，不僅僅是以農業為主，開發更多吸引青壯年勞動力的項目。例如，在項目組這次調研的過程中，一個村落有了高速公路項目部的入駐，帶動了五金、建筑、水電、寬帶等相關服務業的發展。

二、鄉村治理與精準扶貧

精準扶貧這個概念與粗放扶貧相對，主要針對不同貧困地區和貧困人口具體情況，采用科學高效的方法對扶貧對象進行精確識別、幫扶、管治的方式。簡而言之，就是誰貧困就幫助誰。最早是在2013年11月，習近平在湖南考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。黨的十八大以來，黨中央把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點任務，全面打響脫貧攻堅戰。黨的十九大明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，把脫貧攻堅擺到了治國理政的突出位置。黨中央、國務院陸續提出堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，突出問題導向，優化政策供給，著力激發貧困人口內生動力，著力夯實貧困人口穩定脫貧基礎，切實提高貧困人口獲得感。要注重精準扶貧與經濟社會發展相互促進，注重脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略相互銜接，注重外部幫扶與激發內生動力有機結合，推動實現貧困群眾穩定脫貧、逐步致富。

我國是農業大國，農村人口占全國總人口的80%以上。要實現全面建成小康社會的目標，重點在農村，難點也在農村。因而，鄉村治理與精準扶貧相結合這一舉措就顯得尤為重要，在國家大力推進精準扶貧的同時要堅持完善優化鄉村治理體系，提升鄉村治理能力，為脫貧攻堅更進一步。

多數學者認為： 鄉村治理與精準扶貧的聯系主要是“我中有你，你中有我”的相嵌關系。鄉村治理與精準扶貧相輔相成，鄉村治理能加速精準扶貧的深化發展，而精準扶貧的實行也離不開高效有力的鄉村治理舉措。精準扶貧與鄉村治理相結合是一種新思路的發展，兩者在脫貧攻堅上有著相同的目標一致的步調，因而從某種意義上來說精準扶貧的進程與鄉村治理體系的發展相互促進、相互影響、共同發展，針對不同地區鄉村治理的現狀展開，開辟一條適合當地鄉村脫貧致富的新路，實事求是，實現各地區的個性化特別發展，共同帶動貧困地區打好脫貧攻堅戰，從根源上解決鄉村貧困格局。

精準扶貧是一種借助外力嵌入鄉村的舉措，以精準二字深化鄉村治理的內涵，滿足鄉村治理的內在需求，推動鄉村治理體系快速發展。與此同時，精準扶貧還給鄉村治理帶來了巨大的政治經濟效應，有效改善了鄉村治理的大環境，提升了鄉村治理的有效資本，脫貧攻堅戰打響后，經濟提升，鄉村治理也就不再是一個口號，可以運用相應資本進行高效管制，促進鄉村經濟政治多元格局的形成與發展。

三、以戴孟村為例：精準扶貧背景下鄉村治理的挑戰

項目組于2019年6月11日前往江蘇省淮安市楚州區溪河鎮戴孟村進行實地調研，就“二度秸稈”項目及當地鄉村治理與扶貧現狀進行研究。

在全面脫貧建成小康社會的時代背景下，鄉村治理與全面脫貧出現了局部矛盾。自2017年脫貧攻堅工作全面展開后，各種鄉村新問題、新矛盾陸續出現，社會治理難度不斷增大。以戴孟村的秸稈現狀為例，當今推行的秸稈處理方式仍以合作社回收為主，一方面增加了農民的農產品收入，另一方面避免了秸稈還田焚燒造成的環境污染，為鄉村治理提供了新思路。但是，就目前的現狀而言，由于秸稈作為季節性作物副產品，具有季節性產出的特點，使得秸稈的有效回收與利用過分依賴當時的天氣情況、收集效率、處理速度等因素，如果沒有較好的處理措施，會使秸稈回收耗時耗力，但收益不高。加之秸稈收集裝備自給率低、對外依賴程度大、秸稈回收末端途徑少等原因，部分農戶需要依靠政府的補貼，才能平衡秸稈離田回收的投。部分農戶家中勞動力少，有的地方甚至是“空心村”，導致秸稈收集周期長，甚至產生了入不敷出的情況，鄉村治理體系較不完善，使得鄉土重建舉步維艱，極大地限制了農村經濟的發展。

當今以結構調整重塑鄉村治理主體，人才問題仍是一個較大挑戰，如何解決鄉村“空心化”成為一個主要問題。據實地調研考察，戴孟村的村委會領導班子成員年齡均在50歲以上，且接受教育程度不高，文化素質較低。對臨近的幾個村子的調研發現其領導層年齡超過50歲的比例高達80%，加之中央指示引起的由上到下的壓力堆積，鄉村干部過度壓力化。盡管自2013年習近平提出脫貧攻堅以來，如駐村工作制度、“承包式”政策等優秀舉措發揮很大作用，但仍難以改變當代農村過分“空心化”的局面。就戴孟村而言，其以人力資源空心化為主，輔以土地資源拋荒化，公共資源閑置化的局面，無不對其農村經濟發展造成很大沖擊。而更多青壯年人口大量流入城市，導致諸多“空巢家庭”、“空巢老人”的出現，以及被戲稱為“6199部隊”的大量增多，使得農村的經濟發展缺失主流力量，同時導致諸多社會問題的出現，阻礙了鄉村治理的發展。

精準扶貧與鄉村治理融合不當，導致鄉村治理結構的紊亂，主要體現在駐村工作隊與村干部的關系上。從歷史變遷的維度來看，中國鄉村治理結構主要經歷了傳統時期的“縣政鄉治”、清末民初的經紀體制、建國初期的人民公社體制和改革開放以來的“鄉政村治”的結構演變過程。以戴孟村為代表的中國大多數鄉村中，在如今現行的鄉村治理結構中，駐村工作隊與當地村干部容易出現矛盾摩擦。村干部大多為當地土生土長，對村里關系網絡和各項事物都很熟悉，同時在村里有較高的話語權。但由于大部分村干部文化素質低，認知程度不高。而駐村工作隊大多為公職人員，接受過良好的教育，文化程度高，但對村內事物不很熟悉。而當兩者在村級事務的落實合作中，就極有可能因為其背景認知差異、文化程度不同而產生分歧。而為了避免這種情況，產生了分工合作，使得“駐村書記主外，村支書主內”的情形。但其只是形式上的合作，并不利于鄉村內部的結構治理優化，進而導致惡性循環，對鄉村治理十分不利。

四、精準扶貧下鄉村治理構想

基于上述農村存在的問題，要打贏脫貧攻堅戰，完善鄉村治理，離不開黨村干部的引領。我們應該要實際落實基層工作，進行農村制度改革、鄉鎮結構改革。而最重要的是，應該向內輸入資源以刺激經濟的增長。為此，我們構想了“二度秸稈”項目。

（一）項目概述。“二度秸稈”主要利用電子商務平臺銷售秸稈制工藝品、生活用品。提升人們秸稈綜合利用的認知，改變舊生產模式，對秸稈進行二次深加工開發。探索秸稈綜合利用新模式，形成作物秸稈的多層次循環利用。實現作物秸稈綜合利用向多級產業鏈的延伸，開拓農戶從秸稈資源中獲取經濟效益的有效途徑，從而有效地改善農村環境，增加農戶的收入。

本項目通過設立公司，從農民手中回收秸稈，給予其報酬。所回收的秸稈運輸至加工廠進行加工，并從高校、代理商等銷售渠道進行銷售。同時，為特殊需求者提供私人訂制服務。此外，部分秸稈尋找傳統的手工藝人進行手工藝品的制作并銷售。在工藝品制作方向，公司提供設計圖紙，將傳統手工藝技術融入工藝品制作，增強工藝品的審美價值，同時助力傳統手工藝技術的傳承。（圖1）

（二）項目優勢

1、生態環境層面。該項目利用“互聯網+”技術，將作物秸稈原料生產與供應納入物流體系中，提高秸稈的利用率，可解決農村秸稈仍有大部分采用焚燒處理的現狀，改善農村的生態環境。

2、經濟層面。公司以向農民收購的秸稈作為原材料，為此將在戴孟村設立集中的收購點，并雇傭當地的村民作為收購點的管理人員，這就為當地提供了一定的就業崗位，增加農民收入。當公司的市場擴大時，對秸稈的需求也會進一步擴大，那么戴孟村的經濟將得到更大的發展。該項目的實施，一方面可以刺激當地經濟增長，做到精準扶貧;另一方面將在一定程度上解決人口流動帶來的“空心化”問題。

3、精神文化層面。在產品設計方面，秉持傳統文化與現代文化相融合的原則，同時也與傳統的手工藝人合作。這樣一來，可以幫助傳統手工制品的傳承，更重要的是傳統文化的繼承。民族文化是中華民族屹立在世界民族之林的基石，該項目恰恰能做到弘揚民族文化，充實戴孟村的文化生活。

該項目將秸稈回收、秸稈制品的產銷、直接與精準扶貧緊密地結合在一起，形成與作物秸稈綜合利用技術相銜接、與農業產業經營相結合、與農業技術發展相適宜、與農業裝備相配套的技術體系，完善公司秸稈產品的供應鏈體系。在生態、經濟、人文等方面為鄉村治理提供路徑，提高鄉村治理水平。有理由相信，“二度秸稈”項目的落地定會帶來戴孟村其他相關產業的發展，更好地實現戴孟村的治理與發展。為2020年全面建成小康社會的收官之年交上一份滿意的答卷。

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