對(duì)我國(guó)“十四五”規(guī)劃若干領(lǐng)域發(fā)展的初步認(rèn)識(shí)

“十四五”規(guī)劃將是推進(jìn)我國(guó)發(fā)展的全面深刻轉(zhuǎn)型重任中的關(guān)鍵期。若能處理好各方面的關(guān)系，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展即良性發(fā)展的道路，越過(guò)“陷阱”，我國(guó)將順利進(jìn)入現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的行列。

國(guó)家發(fā)展全面深刻轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵期

2013年以來(lái)，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入了全面深刻的大轉(zhuǎn)型新時(shí)期。國(guó)家對(duì)發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系進(jìn)行了重大調(diào)整，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

我國(guó)環(huán)境狀況開(kāi)始改善，落后產(chǎn)能較大幅度減少，出口競(jìng)爭(zhēng)力提高，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際信用等級(jí)正在提高。但現(xiàn)階段出現(xiàn)的問(wèn)題也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，體制性問(wèn)題突出，在發(fā)展與環(huán)境之間、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定之間、不同部門(mén)之間、不同所有制行業(yè)與企業(yè)之間，以及國(guó)內(nèi)與國(guó)際之間，各種利益相互糾結(jié)，以致做出抉擇往往進(jìn)退兩難。

“十四五”規(guī)劃將是推進(jìn)我國(guó)發(fā)展的全面深刻轉(zhuǎn)型重任中的關(guān)鍵期。若能處理好各方面的關(guān)系，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展即良性發(fā)展的道路，越過(guò)“陷阱”，我國(guó)將順利進(jìn)入現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的行列。

黨的十九大報(bào)告中提到國(guó)家要實(shí)踐的“戰(zhàn)略”一詞共出現(xiàn)42處，表明國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略問(wèn)題的重視與決心是空前的。深入實(shí)施這些戰(zhàn)略，將高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理一步步深入推進(jìn)，是“十四五”時(shí)期最基本的任務(wù)。

關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的預(yù)期

發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)、加拿大、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、瑞士、荷蘭7個(gè)國(guó)家，在達(dá)到我國(guó)目前人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平之前的10余年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間里，發(fā)展速度都不高；在達(dá)到我國(guó)目前人均GDP水平之后的30年發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率都基本維持在中、低速的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

從低端產(chǎn)品生產(chǎn)、投資拉動(dòng)模式轉(zhuǎn)型到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，提高競(jìng)爭(zhēng)力很難在高速增長(zhǎng)中實(shí)現(xiàn)。因此，建議長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不搞大開(kāi)發(fā)，當(dāng)然全國(guó)也不搞大開(kāi)發(fā)，而是下決心將“開(kāi)發(fā)”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。

需要將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度調(diào)整到合理與可能的區(qū)間，對(duì)于大部分地區(qū)需要逐步緩下來(lái)，這既是高質(zhì)量發(fā)展的要求，也是尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自然規(guī)律的要求。但同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的大城市群與大城市區(qū)及其所帶動(dòng)的部分合作區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，盡快實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，將較高的增長(zhǎng)速度保持下去。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，緩解中國(guó)在國(guó)際上遇到的地緣政治壓力，緩解乃至排除國(guó)內(nèi)的資源、環(huán)境、生態(tài)壓力，有利于實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地區(qū)較為平衡發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)。總之，這是走強(qiáng)國(guó)之路的要求。

全面節(jié)約資源， 創(chuàng)建生態(tài)文明， 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

節(jié)約資源，是中國(guó)國(guó)情基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，也是建設(shè)生態(tài)文明的源頭，是中華民族子子孫孫持續(xù)生存發(fā)展的根本。

新時(shí)代的空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)民消費(fèi)、“美麗中國(guó)”“生態(tài)城市”及大量的具體政策與措施的實(shí)施，重大工程的建設(shè)，相關(guān)技術(shù)的推廣應(yīng)用，都要大力節(jié)約、集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，大幅降低能源、礦產(chǎn)資源以及淡水、土地等資源的消耗強(qiáng)度。

要通過(guò)提高資源利用效益而達(dá)到高質(zhì)量增長(zhǎng)。這是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要切入點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)。

要持續(xù)不斷地宣傳我國(guó)人均自然資源少甚至緊缺的特殊國(guó)情，加強(qiáng)地理國(guó)情教育。在中國(guó)，要逐步建立起資源節(jié)約型與適度消費(fèi)型的社會(huì)，宣傳工作與相應(yīng)的基礎(chǔ)教育需要跟上。

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀大格局具有穩(wěn)定性

我國(guó)經(jīng)過(guò)20多年實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了現(xiàn)階段較為穩(wěn)定的大格局。未來(lái)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，宏觀格局不宜進(jìn)行大調(diào)整。

以三大自然區(qū)與地勢(shì)三大階梯為標(biāo)志的功能區(qū)為基礎(chǔ)，進(jìn)行空間發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)布局，是尊重自然規(guī)律的重要理念。

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)變到提升競(jìng)爭(zhēng)力階段，工業(yè)將不僅需要增加，也需要“做減法”；對(duì)于城市發(fā)展，大規(guī)模開(kāi)拓建成區(qū)的做法也不能持續(xù)。各種類(lèi)型的區(qū)域之間與區(qū)域內(nèi)部的和諧及國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高，是新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)涵，包括6個(gè)方面：

⒈城鄉(xiāng)之間的融合協(xié)調(diào)發(fā)展，是最根本的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)；⒉促進(jìn)部分西部地區(qū)與部分革命老區(qū)的發(fā)展；⒊各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題；⒋長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的治理與發(fā)展；⒌東北地區(qū)的全面振興；⒍造就中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“樞紐區(qū)”，以及世界級(jí)的大城市群（大城市區(qū)）。

上述6個(gè)方面的區(qū)域發(fā)展任務(wù)又可分為3種類(lèi)型：⒈全國(guó)性的鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化繞不開(kāi)的大領(lǐng)域；⒉基礎(chǔ)雄厚的東北振興與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，這是深化結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容，以期發(fā)揮其巨大潛力及優(yōu)勢(shì)；⒊代表中國(guó)在國(guó)際大舞臺(tái)展現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力、國(guó)力的大戰(zhàn)略，帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大樞紐區(qū)，這是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“重中之重”。

結(jié)合上述區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮各部分、各區(qū)域的各自?xún)?yōu)勢(shì)，形成全國(guó)巨大的整體優(yōu)勢(shì)。并在此過(guò)程中，調(diào)整重大的生產(chǎn)力布局，使二者相互結(jié)合、相互支撐，各類(lèi)區(qū)域都變強(qiáng)起來(lái)，整個(gè)國(guó)家的空間組織效能大幅提高。這就改變了幾十年來(lái)那種區(qū)域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的基本思路，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展與整體競(jìng)爭(zhēng)力提高的思路。

城鎮(zhèn)化、新區(qū)新城及都市圈的規(guī)劃

2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開(kāi)，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平和中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)分別作了重要報(bào)告。我國(guó)開(kāi)始了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，中心是人的城鎮(zhèn)化，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二者融為一體。我認(rèn)為，這實(shí)際上避免了在我國(guó)出現(xiàn)類(lèi)似于拉丁美洲那種陷阱式的城鎮(zhèn)化。

今后，在“都市圈”、城市群、新區(qū)新城建設(shè)中，不能搞脫離國(guó)情的“高大上”，不能搞大圈地。在“都市圈”規(guī)劃中要認(rèn)真避免又搞一批新的“新城”“新區(qū)”，而要認(rèn)真構(gòu)建已有的新城、新區(qū)的區(qū)域性創(chuàng)新體系，苦練“內(nèi)功”。

部分省會(huì)城市呼吁成為“國(guó)家中心城市”，以自己為主構(gòu)建大“都市圈”。2019年年初，國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)出了全國(guó)“都市圈”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，但有些大城市做的規(guī)劃還是“大開(kāi)發(fā)”的規(guī)劃，功能與目標(biāo)過(guò)于宏大；產(chǎn)業(yè)發(fā)展主觀臆斷，不切實(shí)際；空間結(jié)構(gòu)大擴(kuò)張，地域開(kāi)發(fā)處處皆重點(diǎn)；攀比之風(fēng)開(kāi)始盛行。因此，建議要特別注重“尊重規(guī)律，順勢(shì)而為”。地方政府須踏踏實(shí)實(shí)地實(shí)施國(guó)家發(fā)展的全面深刻轉(zhuǎn)型。

能源發(fā)展戰(zhàn)略及其頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題

我國(guó)的能源戰(zhàn)略如何制訂與實(shí)施，現(xiàn)在面臨嚴(yán)峻難題。“十二五”中期開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行了能源戰(zhàn)略的大幅度調(diào)整。近年來(lái)，我國(guó)能源需求發(fā)生巨大變化，電力需求嚴(yán)重不足。

風(fēng)電、光伏電領(lǐng)域出現(xiàn)大量棄風(fēng)限電、棄光限電（達(dá)到40%左右， 甚至50%），火電年發(fā)電小時(shí)也大幅下降到4000～5000小時(shí)。可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求。

能源戰(zhàn)略制訂中，也應(yīng)考慮地理距離帶來(lái)的問(wèn)題。例如，長(zhǎng)距離輸送火電、風(fēng)電與光伏發(fā)電的合理性問(wèn)題。而且，為保障風(fēng)電與光伏發(fā)電輸電的穩(wěn)定，還要在電網(wǎng)中額外增加2～3倍的火電裝機(jī)，這更導(dǎo)致了電網(wǎng)的供需失衡。

這些現(xiàn)狀敦促我們?cè)凇笆奈濉睍r(shí)期，對(duì)國(guó)家能源戰(zhàn)略進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，使其與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景相適應(yīng)，充分考慮到我國(guó)國(guó)情，以國(guó)家利益為重，審視其可行性與合理性。建議核電規(guī)劃重新制訂時(shí)，實(shí)行總量控制乃至逐步減少的方針，“做核電強(qiáng)國(guó)，而不只做核電大國(guó)”。

分布式光伏發(fā)電可以著力推廣，但要因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)與條件，逐步擴(kuò)大。此外，過(guò)去20多年，特別是近10年來(lái)，我國(guó)煤炭開(kāi)采、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、加工轉(zhuǎn)化以及大型火電廠建設(shè)、運(yùn)行，在環(huán)境污染方面，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了很大的進(jìn)步，這也是“十四五”規(guī)劃中能源戰(zhàn)略重新考慮的重要基礎(chǔ)之一。

關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

改革開(kāi)放以來(lái)的每一階段，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面都花了“大錢(qián)”。成就輝煌，但可提升空間也不小。

要首先在我國(guó)的交通能力與規(guī)模、多種運(yùn)輸方式的結(jié)構(gòu)、供需大格局、主要客貨流方向上的能力與需求、國(guó)內(nèi)運(yùn)輸與全球性運(yùn)輸，以及安全、技術(shù)、管理等方面深入調(diào)研，了解清楚我國(guó)已經(jīng)達(dá)到怎樣的水平，并據(jù)此制訂未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)。建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)，一定要以中國(guó)國(guó)情作為最基本“元素”，且在任何時(shí)候、任何階段都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)原則。

建設(shè)科學(xué)合理的區(qū)域性一體化管理的高效綜合運(yùn)輸體系，是我國(guó)未來(lái)長(zhǎng)時(shí)期的重大目標(biāo)。

對(duì)“十四五”規(guī)劃工作的一些具體建議

新中國(guó)成立70年以來(lái)，創(chuàng)造了人類(lèi)歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，我們的成果經(jīng)驗(yàn)之一是編制好中長(zhǎng)期規(guī)劃，且規(guī)劃理念和方法與時(shí)俱進(jìn)。

對(duì)于“十四五”規(guī)劃工作，本文提出 5條具體建議：

1. 明確經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的確定因素，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與資源環(huán)境承載力相適宜。

2. 在規(guī)劃工作中，不搞建設(shè)項(xiàng)目的“批量化生產(chǎn)”，改變過(guò)去在中長(zhǎng)期規(guī)劃中成批列出大項(xiàng)目的規(guī)劃模式。

3. 最上層的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)在于指導(dǎo)思想與基本理念，微觀上逐漸過(guò)渡到對(duì)地域空間中環(huán)境、生態(tài)、水、土的管理；在市縣一級(jí)將區(qū)域規(guī)劃與土地利用、城市規(guī)劃、區(qū)域性的功能政策等置于一個(gè)管理系統(tǒng)內(nèi)，提高地方政府的規(guī)劃與管理權(quán)限；中層政府機(jī)構(gòu)與規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)應(yīng)該逐步減少。

4. 進(jìn)一步改革中央與地方的關(guān)系。逐步改善有些地方以往地方政府對(duì)中央政府依賴(lài)性的單向關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ブС峙c相互依賴(lài)的關(guān)系。

5. 建立自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)交流合作的平臺(tái)。

（本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)科學(xué)院院刊》）

專(zhuān)家簡(jiǎn)介

陸大道，1940年10月出生于安徽桐城，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家，中國(guó)科學(xué)院院士，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員。曾任中國(guó)科學(xué)院地理研究所所長(zhǎng)、中國(guó)地理學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)等職務(wù)。長(zhǎng)期從事經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和國(guó)土開(kāi)發(fā)、區(qū)域發(fā)展問(wèn)題研究，尤其是工業(yè)布局影響因素的評(píng)價(jià)，初步建立了中國(guó)工業(yè)地理學(xué)的理論體系，曾參與組織了多項(xiàng)國(guó)家級(jí)及地區(qū)級(jí)規(guī)劃和戰(zhàn)略的制訂。近年來(lái)，對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展、地區(qū)差距和大區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了大量實(shí)證性和理論性研究。