生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略同國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析

摘要：我國環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略政策進(jìn)入到推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和美麗中國建設(shè)的生態(tài)文明戰(zhàn)略階段，環(huán)境保護(hù)參與規(guī)劃制定的必要性和重要性不斷的顯現(xiàn)。本文通過梳理近期在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制思路，進(jìn)行在新階段如何完善環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的探討。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略;規(guī)劃環(huán)評(píng);國土空間規(guī)劃

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）04-000-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.04.003

Abstract：Chinas environmental protection strategyenters the stage of the improve environmental quality improvement and the construction of an ecological civilization strategy for a beautiful China， the necessity and important of environmental protection participation in planning and development are constantly emerging.Through sorting out the problems found in the process of formulating environmental protection plans and the process of planning environmental impact assessment.This paper combines the thought of compiling territorial space planning， discuss how to improve the environmental protection strategy in the new stage.

Key words：Eco-environmental protection strategy;Planning environmental impact assessment;National territory development plan system

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策，在“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策以及在2018年通過的憲法修正案中“確定國務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”中得到了充分的體現(xiàn)。相繼頒布的中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法以及相關(guān)的導(dǎo)則、規(guī)范等文件也為我國的環(huán)境保護(hù)工作制定了具體的方針政策。環(huán)境保護(hù)工作在深入解決環(huán)境問題的過程中也嘗試從戰(zhàn)略規(guī)劃的高度對(duì)擾動(dòng)環(huán)境的行為進(jìn)行干預(yù)，防止地方政府、社會(huì)資本等從自身利益出發(fā)無序、野蠻發(fā)展，對(duì)環(huán)境造成損害。

我國于2018年批準(zhǔn)成立自然資源部。自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。目的是著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊、規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等問題。

2019年5月中央印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出：堅(jiān)持“多規(guī)合一”，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。

上述新政策的出臺(tái)明確了自然資源部門對(duì)自然資源行使歸屬權(quán)。環(huán)境保護(hù)部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)自然資源、環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和管理。面對(duì)一個(gè)由多部委組建的新“業(yè)主”，環(huán)境保護(hù)“管家”需在管理空間、內(nèi)容以及節(jié)奏上需要理順以下等方面關(guān)系：

（1）生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)行“中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法”[1]等相關(guān)法規(guī)文件中的內(nèi)容與國土空間規(guī)劃的地位不協(xié)調(diào)。目前需要盡快結(jié)合國土空間規(guī)劃的目標(biāo)，按照“管什么就批什么”的原則，修訂相關(guān)的法律文件，明確國土資源和環(huán)境保護(hù)部門的責(zé)權(quán)。消除責(zé)權(quán)重疊、矛盾，避免出現(xiàn)“誰都管，誰都不管”的結(jié)果。

（2）生態(tài)環(huán)境規(guī)劃應(yīng)突出環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的重要意義。生態(tài)環(huán)境部門在規(guī)劃層面應(yīng)明確自然資源部門的主體責(zé)任，以統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃為基準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略應(yīng)立足于利用環(huán)境保護(hù)部門現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染源統(tǒng)計(jì)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)信息和經(jīng)驗(yàn)，依托自然資源部門的資源、空間信息深入環(huán)境質(zhì)量承載力評(píng)價(jià)方法研究和評(píng)價(jià)，為國土空間管控劃定工作在各層面提出科學(xué)的、有利于環(huán)境改善的解決思路和方案。

（3）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防控工作在規(guī)劃中體現(xiàn)。隨著“十三五”進(jìn)入尾聲，現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施、社會(huì)的基礎(chǔ)建設(shè)以及居民的生活設(shè)施均進(jìn)入了“老化”的階段。“老化”因素將導(dǎo)致環(huán)境事故概率提升。在規(guī)劃層面體現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的累加和可接受程度將繼資源限制、環(huán)境容量限制等成為區(qū)域發(fā)展的另一大限制性因素。

生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)充分依托現(xiàn)有企業(yè)以及行政區(qū)域環(huán)境應(yīng)急管控信息，在國土空間規(guī)劃中通過完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別內(nèi)容，梳理分區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)管控等方面問題的規(guī)劃思路并提出環(huán)保解決方案。

（4）環(huán)保規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理思路應(yīng)進(jìn)行的調(diào)整。環(huán)境保護(hù)部門設(shè)計(jì)編制各省、市“三線一單”[3]用以指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容體現(xiàn)為“三區(qū)三線”的概念：根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線[4]。

國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”通過資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）將環(huán)保提出的“質(zhì)量底線”和“資源利用上線”作為“三區(qū)”劃分的依據(jù)，基本涵蓋了環(huán)保部門“三線”內(nèi)容。

環(huán)保部門應(yīng)可以考慮弱化“三線一單”的規(guī)劃職能，在方法研究上同國土部門的“雙評(píng)價(jià)”進(jìn)行優(yōu)選。為國土空間規(guī)劃最終的空間劃定結(jié)果提供科學(xué)、合理的環(huán)保依據(jù)，確保國土空間規(guī)劃的順利實(shí)施。

（5）資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有社會(huì)發(fā)展進(jìn)行完善。隨著社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)建設(shè)不斷完善，社會(huì)發(fā)展所需部分資源可以通過現(xiàn)代交通物流在較大尺度范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)配。因此在小尺度空間（市域甚或省域）內(nèi)資源對(duì)發(fā)展規(guī)劃的限制作用在不斷減弱。

“三線一單”在其編制過程要求管控單元細(xì)化到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或區(qū)縣行政邊界，建立功能明確、邊界清晰的環(huán)境管控單元”。并要求設(shè)立“資源利用上線”以確定管控要求。結(jié)合上述分析環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)在“三線一單”的制定原則上進(jìn)行不斷的完善。

規(guī)劃從引導(dǎo)資本和地方政府發(fā)展的角度出發(fā)應(yīng)該更緊密的結(jié)合當(dāng)前及未來社會(huì)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，全方位探索新形勢(shì)下資源環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)方法，從而更科學(xué)的劃定管控空間，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ā柏?fù)面清單”。在規(guī)劃的廣度和深度上進(jìn)行合理的匹配，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、改善環(huán)境質(zhì)量、提高社會(huì)發(fā)展的動(dòng)能和潛能的目的。

綜上所述，新形勢(shì)下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)積極做好同國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

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收稿日期：2020-02-11

作者簡(jiǎn)介：王煥雷（1977-），男，漢族，碩士研究生，中級(jí)工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境保護(hù)政策，環(huán)境影響評(píng)價(jià)。