我國地方立法公眾參與問題及對策研究

韓雯薇

摘 要：隨著立法權(quán)由較大的市擴(kuò)展至設(shè)區(qū)的市，“地方立法亂象”也隨之增多。為減少因立法權(quán)限認(rèn)識錯誤與立法經(jīng)驗缺乏等原因?qū)е碌母鞣N“地方立法亂象”，有效途徑之一便是在地方立法活動中引入公眾參與機制。公眾參與不僅是公民政治參與地方立法這一特定領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，同時也在很大程度上約束著地方立法行為、推動著地方立法實施。因此，在理性認(rèn)識公眾參與地方立法工作的優(yōu)勢與局限的前提下，應(yīng)克服地方立法信息公開的“形式化”、公眾參與積極性低下、缺乏公眾參與程序規(guī)范保障等不足。規(guī)范地方立法信息公開活動、調(diào)動公眾對地方立法參與的積極性、細(xì)化公眾參與地方立法規(guī)程顯得極為重要。只有科學(xué)引入公眾參與機制才能最大程度上滿足公眾對地方立法科學(xué)化和民主化的需求。

關(guān)鍵詞：地方立法;公眾參與;信息公開;程序保障

一、地方立法公眾參與的現(xiàn)狀

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與思想開放程度存在很大的差異。因此，公眾參與地方立法這樣一個課題在各地所處的發(fā)展階段也存在著很大差異。相對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的對于地方公眾參與立法機制的建設(shè)更為完善，當(dāng)然這并不是絕對的。如北京市、廣州市兩個地區(qū)的立法機關(guān)對于公眾參與機制的構(gòu)建相對完整，意見征集方式較為方便、豐富，重視公眾的意見反饋。雖然杭州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度遠(yuǎn)超銀川市，但是銀川市政府對于公眾參與地方立法機制建設(shè)領(lǐng)先于杭州市。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是衡量地方公眾參與建設(shè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)重視程度也有很大關(guān)系。相對于人大及其常委來說，地方政府對于公眾參與地方立法的建設(shè)更為重視，不管是在網(wǎng)站建設(shè)方面，還是在公布內(nèi)容與公眾體驗方面（就個人而言的搜索便利度）都是政府更有優(yōu)勢。也有例外，如景德鎮(zhèn)的人大官網(wǎng)地方立法板塊較景德鎮(zhèn)政府官網(wǎng)立法板塊要完善很多。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公眾參與地方立法的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不論地區(qū)，公眾意見更多集中在與直觀上與日常生活更為密切的領(lǐng)域。北京市幾乎每一個草案的公布都有公眾參與，但銀川市公眾參與熱情低許多。同時，不論是北京市或者銀川市，公眾對環(huán)境、安全等領(lǐng)域立法的關(guān)注均較低。

二、地方立法公眾參與機制的不足

（一）地方立法信息公開的“形式化”

地方立法信息公開的實效性是指社會公眾真正從信息公開制度中獲取了及時、完整的立法信息。但現(xiàn)實中存在的地方立法信息公開內(nèi)容的混亂與殘缺，立法信息公開方式與公民接收信息方式的錯位兩大問題，導(dǎo)致地方立法信息公開制度只在形式上發(fā)揮作用。原則上，公開立法信息數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)盡可能完整、易得，以使公眾信息獲取的成本化最小。不同地區(qū)在公開立法信息數(shù)據(jù)的過程中有不同的做法。有的地區(qū)如廣州市（人大、政府）、深圳市（人大、政府）公布意見稿起草說明與草案征求意見稿，如東莞市人大、銀川市人大草案只公布草案征求意見稿，如東莞市政府出現(xiàn)選擇性的公布草案起草說明的情況。立法草案條文追求簡潔明了的同時也會產(chǎn)生不易于專業(yè)人士理解的問題，這將導(dǎo)致兩個局面：一是公眾可能會因精力耗費過多而選擇放棄參與;二是公眾對地方立法的必要性、可行性等并不了解，他們只能局限于對法規(guī)草案內(nèi)容的理解和討論上，難以對法規(guī)草案做出全面、準(zhǔn)確的評價，也很難提出有建設(shè)性的意見。

（二）地方立法公眾參與程度低

在我國地方立法中，存在的最大問題是公眾參與程度低、參與不充分。在實踐中，能夠經(jīng)常參與地方立法的公眾數(shù)量相對比較少，參與的次數(shù)和頻率不高。造成該現(xiàn)象的原因一部分是因為地方立法者實際上更多是采取消極方式應(yīng)對公眾參與，如上文所說，立法機關(guān)只是公開征求地方的公眾意見，至于公眾是否參與，是否有能力參與，這些實質(zhì)問題并不做過多考慮。另一部分原因是公民權(quán)利意識和政治參與意識淡薄，導(dǎo)致公眾參與地方立法的主體意識不強，積極性不高。地方立法作為典型集體行動之一，公眾的“搭便車”心理嚴(yán)重，直接表現(xiàn)是普通大眾只對自身有直接影響的議題感興趣，而對于那些具有前瞻性、涉及長遠(yuǎn)利益的規(guī)劃涉及利益面更廣泛的立法議題卻缺乏參與興趣。

（三）缺乏公眾參與程序規(guī)范保障

目前，地方公眾參與立法一般集中在制定階段，公眾參與方式主要有書面征求意見、座談會、論證會、聽證會4種。以立法聽證會這個比較受地方立法機關(guān)青睞的公眾參與方式為例分析實務(wù)中可能存在的規(guī)則空白。首先，如何確定需要動用寶貴的立法資源舉行聽證會的情況，《規(guī)章制定程序條例》第16條規(guī)定：“起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽證的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽證會聽取意見。”該條款只是將該問題進(jìn)行模糊化處理，實務(wù)中立法機關(guān)掌握著不小的自由裁量權(quán)。其次，聽證參與人的選擇、公眾關(guān)心問題的確定、聽證發(fā)言機制的完善這些在實質(zhì)上影響公眾參與實效的程序規(guī)則并未以立法的形式固定下來。最后，聽證結(jié)果的記錄與公開規(guī)則尚未形成規(guī)范，公民意見采納標(biāo)準(zhǔn)與反饋方式尚未明晰。

三、提升地方立法公眾參與效果的對策

（一）規(guī)范地方立法信息公開活動

我國公眾參與地方立法基本上還屬于“象征性參與”的范疇，公眾參與的機制有待完善，實效性尚待加強。就立法信息公開內(nèi)容而言，地方立法信息公開要連續(xù)完整。所謂連續(xù)，就是法規(guī)草案一般都要經(jīng)過二審、三審，個別的可能還要經(jīng)過更多次的審議。法規(guī)草案信息不能只公開一次，而應(yīng)當(dāng)每次審議都要公開，要有連續(xù)性。所謂完整，就是公開的信息不能僅為法規(guī)草案，還應(yīng)有其他相關(guān)的文件一并公開，如立法背景資料、法規(guī)草案說明、審議意見、審議結(jié)果報告乃至擬定草案依據(jù)等。連續(xù)完整地公開法規(guī)草案信息，使公眾對法規(guī)草案有一個整體把握，提出意見建議的針對性會更強。就立法信息公開方式而言，應(yīng)采用多種方式公布地方立法信息。同時，要重視開發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)媒體，其中微博、微信作為如今用戶基數(shù)最廣的兩個社交平臺，通過這兩個社交平臺獲知信息和發(fā)表意見更符合現(xiàn)代大眾的社交習(xí)慣。