減量化背景下的沿海城市減量實踐
——以廣東、江蘇、上海為例

劉秀瓊

武漢大學

1 減量化背景

改革開放以來，隨著我國城鎮化進程加快，城市建設用地范圍不斷擴張。同期農村人口不斷減少，導致人均用地面積不減反增[1]。特別是沿海發展較快城市，建設用地已逼近規劃的建設用地總規模。至2014年底，上海全市建設用地規模已突破3100平方公里，距離2020 年規劃建設用地控制規模只剩下不到100平方公里增量空間，已接近規劃建設用地的“天花板”，建設用地占陸域面積的45%，這一比例遠高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市的水平(通常在20%-30%)[2]。與上海市同為長三角中心城市的江蘇，同年建設用地占比達到了22.99%，部分區，如蘇南地區達到了28.2%[3]。而作為珠三角的中心城市廣東，特別是廣州、深圳等發展較快城市，建設用地占比已逼近市域面積的50%[4]。

為提高土地集約利用，控制建設用地規模無限擴張，國土資源部2014年出臺《節約集約利用土地規定》和《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，提出“減量用地”是實現節約集約利用土地的目標之一，“實施建設用地總量控制和減量化戰略”。2015 年，國務院印發《生態文明體制改革總體方案》明確提出要“實施建設用地總量控制和減量化管理”，建設用地減量化管理上升為國家戰略舉措。

在減量化背景下，全國范圍內14個城市首先展開減量試點，作為沿海發展較快的城市，廣東、江蘇、上海，減量工作在全國走在前列，實踐中根據自身情況制定了符合各地的減量策略。

2 沿海城市減量化實踐情況

2.1 廣東——近期增量減量，遠期零增長

廣東省位于我國經濟高速發展的珠三角地區，是改革開放的排頭兵[5]。在快速城鎮化過程中，消耗了大量的資本、土地、環境資源等，在城市發展過程中，由于多方利益主體就拆遷賠償等協商產生分歧，導致部分區域土地未開發或開發未達到預期效果，留下了很多“舊村居”、“舊城鎮”，另外，由于很多企業在生產經營過程中難以持續經營，產生很多“舊廠房”。這些區域公共服務設施能級及管理水平較低，外部環境較差，老舊建筑存在較大的安全隱患。為了更好的容納大規模增長的城市人口，提高土地的集約利用，自上世紀80年代廣東開始出現舊城改造活動，而廣東發展較快的深圳市，于2000年左右開始推動城中村的改造，在實踐基礎上逐步開展其他發展較快城市，如珠海、佛山、東莞等的改造工作，并于2009年全市大規模展開“三舊”改造。

深圳市于2009年首次提出建設用地“減量增長”，即全市新增建設用地將逐年下降，直到2030 年實現建設用地“零增長”。建設用地供應量逐年減少表現為，2010-2014年，深圳新增建設用地總量由3288.70公頃降到597.95公頃，新增建設用地供應總量降幅分別達到81.82%、96.40%、52.62%。另外，存量建設用地占供應總量比例由2010 年的32.47%上升到2014 年的84.61%，建設用地供應結構以存量為主[6]。

為保障深圳市改造工作推進，建立“退二進三”1驅動機制，依靠土地出讓獲得土地出讓價款彌補財政不足，另外，通過多渠道融資，保障資金來源。2014年，深圳市土地出讓收入為555.13億元，城市更新項目收入占比為24.4%，存量建設用地出讓收入占土地出讓收入總量的34.1%。

2.2 江蘇——近期增量減量，遠期總量減量

江蘇省是近代民族工業和鄉鎮工業的發祥地，開放型經濟發達地區之一，綜合經濟實力一直處于全國前列。全省下轄13個地級市，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域，三大區域經濟社會發展水平差距較大，蘇南地區城市化、工業化速度遠高于蘇中、蘇北地區。1997～2005年間，蘇南地區農居點及工礦用地增長幅度高達30%以上，建設用地規模及增長速度也遠高于蘇中、蘇北地區，且三個區的建設用地規模均超過上一輪規劃目標。

在建設用地總量倒逼規劃目標下，為嚴格保護耕地，推進節約集約用地，促進城鄉統籌協調發展，2009年，江蘇省出臺《江蘇省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作方案(試行)》，實行“先墾后用”掛鉤工作模式，建立掛鉤拆舊項目備選庫。2014年，下發《關于全面推進節約集約用地的意見》，全力實施“空間優化、五量調節（控制總量、優化增量、盤活存量、用好流量、提升質量）、綜合整治”節約集約用地三大戰略，實現節地水平和產出效益雙提升（簡稱“雙提升”）。2015年，省國土廳提出至2020年實現建設用地增量遞減至零，2030年實現建設用地總量減量化目標。

各區域根據實際發展情況制定差異化的減量策略，空間優化方面表現為，差別化調控蘇南、蘇中、蘇北地區，由于江蘇省經濟增長對工業的依賴程度較高，蘇中、蘇北地區正處在快速城鎮化、工業化階段，短期內難以實現建設用地總量減量化，因此，近期主要推進建設用地增量減量化。具體為蘇南地區減少增量，蘇中地區優化存量，蘇北地區集約發展。

各市減量工作中也探索出了不同的減量化思路。2015 年，昆山市在江蘇省率先推進城市規劃規模減量政策，實現城市規劃建設用地規模的“瘦身”，將城市規劃規模從330 平方公里減至230 平方公里[7]。蘇南地區的無錫市，總結了建設用地集約利用的“1236”策略，“1”代表全國集約節約的“先行軍”，“2”代表用地政策遵循“環境友好型和資源節約型”，“3”代表用地策略實現“控制總量、優化增量、盤活存量”的目標，“6”代表新一階段實施的用地策略六量，即“總量、存量、增量、質量、流量和構建長效機制科學考量”[8]。

為推進減量工作有效實施，政府建立了全面推進節約集約用地聯席會議制度，將國土資源節約集約利用綜合評價納入到績效考核。另外，通過加大地方財政預算，鼓勵市場化運作，建立集體、農民及經濟共同體等多元投資渠道。建立“增減掛鉤”試點備案庫，全力推進減量工作[9]。

2.3 上海——近期負增長，遠期總量減量

上海地處中國經濟最發達的區域——長三角的核心。作為我國的經濟中心城市，已進入后工業化發展階段[10]。至2012 年底，上海建設用地面積為2997Km2，占全市土地總面積的44%，距上一版土地利用總體規劃確定的終極建設用地規模3226km2僅剩下約200km2。而集建區外早期工業化過程中快速發展起來的鄉鎮企業等仍然遺留下來，占據了較大的建設用地指標，另外，占據較大用地指標的還有農村宅基地。2009～2010 年間已開展兩輪宅基地置換試點工作，但總體宅基地減量潛力仍較大。

而低效用地多集中在廣闊的郊野地區，共涉及9 各區，108個街鎮，為推進減量及網格化管理，劃分了104個郊野單元2。于2013 年在松江區、嘉定區、崇明縣開展了3 個鎮，及嘉北、浦江、松南、青西和長興島開展了5 個郊野公園的郊野單元規劃試點[11]。并于2014年全面展開郊野單元規劃編制。

根據上海市土地管理《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，提出“五量調控”的要求，即“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”首先需要鎖定建設用地總量。另外，上海新一輪國土空間規劃編制將劃定“三線”，即永久基本農田線、生態保護紅線及城市開發邊界，總量及范圍線雙鎖定。通過減量化目標要逐層分解、逐級下達、分級實施，即將減量任務下達至各區，各區再分街鎮引導減量。

為保證減量工作推進，通過制定類集建區3“拆三還一”4空間獎勵，用地雙指標騰挪5的增減掛鉤等政策，來指導減量[12]。另外，各區成立減量指導小組，建立減量資金專戶，并根據實施需要制定了相關的減量政策及規范條例。

3 減量化實踐總結

3.1 減量化內涵及原則

減量化是經濟社會發展到一定階段的產物，本質及內涵是實現土地的集約利用[13]。主要要求為節約降耗及減存增效，以便更好的保護生態環境，打造優質城市空間。減量化根據各地發展情況、區位條件、資源稟賦等不同，需要找準自身發展的內在邏輯，制定適合當地發展的減量策略。以更好的促進城鄉空間結構優化，實現城鄉一體化發展。

3.2 減量化運作機制

減量探索中，廣東、江蘇、上海根據自身發展情況，制定了適合自身的減量化運作機制，具體包括減量驅動機制、推進方式、減量落實載體、資金來源。廣東早在2000年即開始了改造試點，并于2009年大規模展開，側重于對以往快速發展中粗放開發及未集約利用土地的存量再利用，由政府主導，開發商運作，居民參與推進的模式運作；落實載體由最初的舊城改造試點到后期的城市更新探索。不同于廣東存在較大規模存量用地情況，江蘇更加側重于城鄉空間結構的優化。2009年即開始增減掛鉤試點，2014 年開展了同一鄉鎮內結構優化調整探索。上海在2009～2010年期間，探索“拆一還一”的宅基地置換試點。在總結試點工作及其他城市減量經驗基礎上，于2013年最先在全國范圍內開始建設用地減量探索。由于上海減量工作的迫切性，減量由政府強力主導，自上而下推進；以土地綜合整治為平臺，郊野單元規劃為載體落實減量（見表1）。

3.3 減量化總體要求及重點內容

減量總體要求根據城市發展情況各有側重。減量重點為城市低效利用土地，主要包括產能低效企業、土地低效利用居住點，及其他城鎮低效利用空間。具體減量中，根據城市發展情況及土地低效利用分布區域確定減量總體要求及重點內容。廣東減量總體要求為盤活存量用地，將主體改造區域確定為“三舊”區域。江蘇減量總體要求為重點盤活存量用地、試點減量，將主體減量區域確定為低效產能企業及空心村等低效利用宅基地。上海減量總體要求為重點減量、部分存量盤活，主體減量區域為198工業用地、宅基地。并規定了技術實施參照要求（見表2）。

3.4 創新特點

減量規劃是我國經濟社會及城鎮化發展到一定階段的產物，在學習借鑒國外土地集約利用發展經驗的基礎上，根據本國實際情況，不斷試點探索下的創新政策及具有鮮明地域特色的城鄉發展實施性規劃。在各地實踐中探索出的一套減量政策、減量路徑機制等，可作為全國其他城市土地供給及規劃開發的參考借鑒。減量經驗的總結又可以形成相對完善的減量知識理論，豐富城市發展理論。

表1 廣東、江蘇、上海減量探索及運作機制明細

表2 廣東、江蘇、上海減量總體要求及重點內容明細

3.5 減量化工作存在問題

在減量不斷試點推進中，也存在一些問題待后續不斷解決，主要為政策、資金問題及自身發展條件差異幾方面的問題。在政策制定方面，由于減量化是一個不斷探索的過程，政策配套也在不斷探索階段，而政策制定的不及時或不完善，容易導致減量工作推進困難。土地權屬概念界定模糊；基層減量無抓手；責任分工不明確導致無計劃、無獎懲等[14]。在資金方面，減量資金來源主要為土地出讓，及融資，來源相對單一，缺乏可靠及有效的資金來源。另外，由于地區自身發展差異，統一的減量推進與實際不符，引發一些列的新問題與激發新的矛盾。特別是大規模舊城改造的廣東與城鄉發展差距較大的上海。

4 發展展望

（1）國家應加大對減量化區域的政策支持。建設用地減量化能更好的提高土地集約集約利用程度，優化城鄉空間，減少城鄉二元對立等諸多城市化過程中積累的問題，也是其他城市未來發展的趨勢，在減量化區域應當適當降低經濟指標考核比重。

（2）促進經濟發展轉型。在經濟發展新常態背景下，城市更加網絡化、數字化、多元化，新的經濟發展模式將改變傳統建設用地使用及配比模式，創新發展方式能更好的優化用地及產業結構。

（3）關注人的基本需求。注重宅基地與農民同步減量，在減量過程中，處理好多方利益，保障農民生活、居住、就業權力及機會，減少邊緣化與歧視；做好農村及農用地未來發展規劃，注重對農業文化精神的傳承。

（4）拓展資金來源渠道。資金是減量的內在驅動力與保障，政府應搭建起社會參與平臺，明確減量化過程中政府與社會的職責，將市場資本引入減量中，將社會力量逐步培育為減量實施的主體。

（5）技術手段向公共政策轉變。減量化過程中需要搭建起減量的平臺及數據庫，而數據庫的搭建由于缺少減量技術路徑引導及規范化，導致數據庫的搭建標準不一，理解及實施操作困難。在規劃實施的機構設置上，要強化機構的設置和人員配備；探索建立促進存量用地入市流轉的體制機制，以市場化手段促進存量土地的流轉；綜合平衡各方利益，提高用地主體主動參與積極性等[15]。公共政策的明確制定能更好的減少技術方法層面帶來的減量難題。