舟山市無居民海島開發利用現狀分析

□倪云林

根據《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》），無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。相較于有居民海島而言，無居民海島沒有村莊，沒有街道，沒有住址門牌號，沒有郵政編碼，沒有常住戶口的登記。但無居民海島并不等于無人島，不排除人在無居民海島上從事必要的生產、生活活動。

舟山市無居民海島數量眾多，據統計，全市有1160 個面積大于500m2的無居民海島。這些無居民海島擁有良好的自然環境和自然資源，部分已進行了不同程度、不同類型的開發利用。為了全面了解舟山市無居民海島開發利用現狀，本文通過整理、復核、分析《舟山市無居民海島使用情況調查工作說明》和《海島地名普查》等資料，對舟山市各縣區500m2以上無居民海島的使用情況和權屬情況進行了分類統計，并從行政管理、法前用島權證、習慣海島使用權等方面分析了無居民海島開發利用中的歷史遺留問題。

|無居民海島開發利用現狀統計

（一）無居民海島的數量和面積

舟山市轄區內高于平均大潮高潮線且面積大于500m2的海島1300個，其中無居民海島1160 個，占全市海島總數的89.2%。無居民海島面積較小，絕大部分海島面積在1公頃以下，數量達813 個，面積1～10 公頃的無居民海島284 個，面積10～100 公頃的無居民海島只有63個（表1）。

表1 舟山市無居民海島面積分類統計

（二）無居民海島開發利用分類統計

按照國家海洋局《關于編制省級海島保護規劃的若干意見》提出的海島分類保護體系，無居民海島可以分為特殊保護類、一般保護類和適度利用類。其中，特殊保護類可進一步分為領海基點所在海島、國防用途海島、海洋自然保護區內海島等3 種類型；一般保護類可進一步分為保留類等1 種類型；適度利用類可進一步分為旅游娛樂用島、交通運輸用島、工業用島、倉儲用島、漁業用島、農林牧業用島、可再生能源用島、城鄉建設用島、公共服務用島等9種類型。

經統計，全市共有469 個面積大于500m2無居民海島進行了開發利用，利用類型較為豐富，且一島多用的現象較為普遍。但總體開發利用的程度不高，離大陸和大島（如舟山島、岱山島、六橫島、金塘島等）較近的島嶼，開發利用程度相對較高，而離大陸和大島較遠的偏遠小島則以設置燈塔、燈樁等較為簡單的開發利用為主，大多數仍保持相對原生態的狀態。而位于有居民海島周邊的無居民海島林權證的發放比較普遍，成為舟山市無居民海島使用最普通和常見的一種形式。

定海區有74 個，涉及11 個街道（鄉鎮），其中，農林牧業用島數量最多，主要為經營森林、林木和林地；共有59 個無居民海島擁有林權證，確權面積共計2664.75 畝；有4 個無居民海島擁有土地使用權證，確權面積總計18666m2；有2 個無居民海島擁有土地房產所有權證，確權面積共計0.55畝。

普陀區有195 個，涉及9 個街道（鄉鎮），其中，農林牧業用島數量最多，主要為經營森林、林木和林地以及放養山羊；共有109 個無居民海島擁有林權證，確權面積共計6495.24畝。

岱山縣有120 個，涉及7 個鄉鎮，其中，公共服務用島數量最多，主要為燈塔、電線桿、水泥路、警示牌、海堤、標識點等簡易設施；共有54 個無居民海島擁有林權證，確權面積共計5148畝。

嵊泗縣有80 個，涉及7 個鄉鎮，其中，公共服務用島數量最多，主要為燈塔、電線桿、水泥路、警示牌、海堤、標識點等簡易設施；共有10 個無居民海島擁有林權證，確權面積共計1833 畝；有1 個無居民海島擁有土地使用權證，確權面積為194741.20m2。

|無居民海島開發利用歷史遺留問題分析

（一）行政管理的問題

在《海島保護法》實施以前，無居民海島使用的行政管理是陸地或有居民海島管理職能的延伸，當時的海洋、國土、規劃、林業等行政管理部門以及沿海地方政府都會依據相關法律法規賦予的職責，各司其職，管理無居民海島的開發建設。例如，2010年，浙江省人民政府同意開發利用牛軛山等13 個無居民海島，用于實施舟山市普陀區蝦峙黃石深水岸線整治圍涂工程和寧波舟山港佛渡深水岸線整治工程；2007 年，浙江省海洋與漁業局批準實施團雞山生活垃圾填埋場改擴建工程，批準用島面積141400m2，用島時間為2007 年3 月1日至2017 年6 月18 日；2001 年，舟山市土地管理局依法批準舟山市電力公司以劃撥方式取得定海區金塘鎮大黃蟒島的土地使用權，用于市政公用設施建設，使用權面積10527m2；2008年，嵊泗澤成洋山船舶修造有限公司以出讓方式取得大貼餅島的土地使用權證（嵊國用2008 字第15號），土地用途為工業用地，土地使用權面積194741.20m2，終止日期至2058 年3 月7 日；2007 年，舟山市農林局完成了臨城街道18 個無居民海島森林、林木、林地的確認和登記造冊工作，確權面積總計536.15 畝。甚至在上世紀90 年代初，岱山縣大衢鎮的橋梁山島被當地村委會以每年2000 元的價格將石料開采權承包給溫嶺人，采石活動持續至2006 年才停止，使得1/4～1/5 的山體被挖空。可以看出，法前無居民海島的管理主要呈現為以部門行業管理為主要特征的分散型，尚未建立無居民海島政府綜合管理體系。

《海島保護法》出臺后，明確了“國務院海洋主管部門負責全國無居民海島保護和開發利用的管理工作，沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區域內無居民海島保護和開發利用管理的有關工作”。因此，在實踐過程中，海洋主管部門（現為自然資源主管部門）在無居民海島保護和開發建設管理的重要節點上（如規劃符合性審查、用島方案審查、竣工驗收等環節）要起到主導作用，并加強與規劃、發改、建設等部門的協調。具體要處理好三個方面的問題：

第一，強化無居民海島的綜合管理。要理清政府各部門在無居民海島上的管理邊界與層次關系，強化海洋主管部門在無居民海島的綜合管理主體地位，避免部門之間的推諉扯皮。

第二，實現無居民海島相關規劃的無縫對接。目前，海洋部門在無居民海島保護和利用規劃方面已經建立了一套包括全國、省級、市級、縣（區）級海島保護規劃、區域用島規劃以及單島規劃在內的相對完善的規劃體系，并出臺了一系列的配套政策和規劃編制技術要求。這些規劃應與相應的城市總體規劃、土地利用總體規劃相銜接。

第三，明確權屬管理的統一。無居民海島權屬管理是現行無居民海島使用管理制度體系的重要組成部分，通過頒發無居民海島使用權證書，用島單位或個人可以擁有海島空間的使用權，同時海洋管理部門對用島范圍、島上建筑物和設施進行登記。要避免無居民海島使用權與林權、土地使用權等不同權利類型的不動產權證的重復發放。

（二）法前用島的權證問題

舟山市法前無居民海島上的權證類型主要是林權證。根據調查，舟山市共核發林權證261 個，核發總面積16140.99 畝，涉及232 個無居民海島。其中，舟山市農林局核發林權證18 個，總面積536.15 畝，涉及18 個無居民海島；定海區農林局核發林權證39 個，總面積2128.6 畝，涉及41 個無居民海島；普陀區農林局核發林權證143 個，總面積6495.24 畝，涉及109個無居民海島；岱山縣農林局核發林權證51 個，總面積5148 畝，涉及54個無居民海島；嵊泗縣農林水利局核發林權證10 個，總面積1833 畝，涉及10 個無居民海島。這些林權證絕大多數于2007 年發放，其林地所有權和使用權權利人、森林或樹木所有權和使用權權利人基本全為村級經濟合作社，使用期限為永久使用。

此外，舟山市無居民海島還核發了5 本土地使用權證和2 本土地房產所有權證。

從法理上講，林權證、土地證是國家根據《憲法》《土地管理法》《森林法》等相關法律對無居民海島的土地、林地、森林、林木等所有權或使用權的確認，理應得到保護。但部分權屬與《海島保護法》中無居民海島屬于國家所有的規定相矛盾，同時，按照《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》：“旅游、娛樂、工業等經營性用島的無居民海島使用權應當通過招標、拍賣、掛牌等方式取得；單位和個人開發利用無居民海島，應當依法繳納無居民海島使用金；無居民海島使用權人需要辦理無居民海島使用權證的，應當向縣（市、區）不動產登記機構提出申請。”因此，當這些存在林權證的無居民海島遇到開發需求需要辦理無居民海島使用權證時，就會不可避免地發生與現有權證相沖突的情況。對此，政府需要對法前無居民海島的權證問題進行合理的產權變更處置，統一無居民海島的權屬管理，以保障無居民海島開發活動的順利進行。

（三）習慣海島使用權問題

在《海島保護法》實施之前，沿海村民就對周邊的無居民海島進行了不同類型和不同程度的開發利用，甚至不少村民認為位于本村附近的無居民海島屬于本村所有，長期以來遵循“先占先得、無償使用”的原則，從事生活生產活動。這類活動大致包括以下幾種類型：一是民風民俗用島，沿海村民在附近無居民海島上建造自用墳墓或骨灰安置堂用以祭祀亡靈，例如普陀區小螞蟻島上已建造上百座墳墓和骨灰安置堂；二是宗教用島，以修建寺廟供奉佛神為主，例如，擔峙島上的土地廟和圣姑礁嶼上的圣姑廟；三是漁業用島，漁民在多個無居民海島上建設了養殖塘、捕魚設施及其他配套設施，開展漁業養殖和捕撈作業；四是工業用島，在周家園山、對面圓山島、擔峙島、小葫蘆島南嶼、川江南山島、鸞凰山嶼、大竹嶼島、竹山島、小梅子島等無居民海島上存在采石場、礦山或鹽田，但大多都已經廢棄；五是農林牧業用島，村民在附近的無居民海島上放養山羊，種植蔬菜，開墾水田、旱地和林地；六是交通運輸用島，主要是服務于上述各類生活生產活動的簡易碼頭。

隨著《海島保護法》的施行和《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的出臺，沿海村民的習慣海島使用權與國家所有權之間產生了沖突，習慣性的無償使用與無居民海島有償使用制度之間也產生了沖突，在現有的法律制度框架下，習慣海島使用權當屬違法。盡管如此，從尊重歷史、實事求是、保護弱勢群體、維護社會穩定的角度出發，正當合理的行為應當受到保障。因此，無居民海島習慣使用權的正當性和合法性之間的問題將成為無居民海島統一管理或開發利用所面臨的制約因素之一，需要采用合理的政策予以解決。

|結論

舟山市無居民海島數量眾多，資源豐富，在《海島保護法》出臺之前，人們已經進行了不同程度、不同類型的開發利用，林權證是無居民海島使用最主要的權證類型。而隨著《海島保護法》的施行，應妥善處理各類歷史遺留問題，既要盡快建立以自然資源主管部門為主導、多部門共同參與的無居民海島綜合管理模式，又要盡快做好法前無居民海島使用行為的管理，解決法前用島和產權問題和習慣性海島使用權問題。