治理理論與開放政府數據服務的社會參與

陳美 曹陽赤

摘 要：[目的/意義]以治理理論為基礎，對開放政府數據服務社會參與進行研究，發展我國開放政府數據服務社會參與。[方法/過程]在對治理理論進行概述的基礎上，分析治理理論為開放政府數據服務社會參與提供的理論依據，以挪威OEP和意大利OpenCoesione為例，探討治理理論在國外開放政府數據服務社會參與中的應用，分析挪威和意大利開放政府數據服務社會參與效果，最后給出以治理理論為支撐的開放政府數據服務社會參與策略。[結果/結論]社會在開放政府數據中具有重要價值，我國應以治理理論為理論基礎，推動開放政府數據服務社會參與，創造良好的參與環境，拓寬參與主體;構建參與網絡，發展伙伴關系;完善治理結構，探索參與步驟。

關鍵詞：治理理論;開放政府數據服務;社會參與

Abstract：[Purpose/Significance]Based on the governance theory，this paper studies the social participation in open government dataservice，and develops social participation in open government dataservice in China.[Method/Process]Based on the overview ofgovernance theory，this paper introduced the theoretical basis provided by governance theory，taking Norway OpenCoesioneand Italy OEP as an example，the paper explored the application of Governance theory in the social participation in open government data service abroad，discussed the social participation effect of open government data service in Norwayand Italy，finally provided social participation strategy of open government data service according to the governance theory.[Results/Conclusion]Society has an important value in open government data.China should develop social participation in open government data service，create a good environmental and broaden the participation main body，build participation network and development partnership，perfect the governance structureto explore the participation steps.

Key words：governance theory;open government data service;social participation

開放數據是開放政府的基礎，但僅僅關注“政府層面”的開放還不夠，還應鼓勵“社會層面”的參與，促進對政府數據進行利用。在開放政府數據中，公民可參與公共決策過程，形成良性循環，有助于提升政府效能和發展數字經濟，從而實現開放政府數據的公共價值。就我國而言，作為國內首部針對公共數據開放進行專門立法的政府規章，2019年10月1日起施行的《上海市公共數據開放暫行辦法》的第三十條“多元主體參與”規定，市經濟信息化部門應當會同市大數據中心、相關行業主管部門建立多元化的數據合作交流機制，引導企業、行業協會等單位依法開放自有數據，促進公共數據和非公共數據的多維度開放和融合應用;本市鼓勵具備相應能力的企業、行業協會等專業服務機構通過開放平臺提供各類數據服務[1]。通過對本領域的研究文獻進行細致梳理發現，目前國內有學者探討圖書館參與政府數據開放運動的驅動因素、實踐發展與啟示[2]，分析政府開放數據過程中網絡輿論監督參與[3]，提出我國圖書館參與政府數據開放的途徑[4]，但較少對開放政府數據服務中社會參與進行研究，缺乏實踐層面的案例支撐，而且沒有提供理論依據。在政府開放數據后，如何實現開放政府數據服務中社會參與？其理論依據和支撐是什么？如何以該理論為支撐而提出開放政府數據服務社會參與策略？因此，本文的研究目標是，以這些問題為導向，通過對治理理論的闡釋，分析它對開放政府數據服務社會參與提供的理論依據，對挪威、意大利等實踐情況進行觀察，從而通過經驗材料進行理論對話和理論發展。如此，一方面，從理論上立足于圖書情報界參與開放政府數據的問題，應用公共管理學領域的治理理論，拓展圖書情報學科的研究內容與學科體系;另一方面，從實踐上針對現實需求出發，解決政府數據開放利用業務一線關注的社會參與問題，從社會視角找到開放政府數據的下一步努力方向。

1 治理理論及其與開放政府數據服務社會參與的契合性分析

1.1 治理理論的核心觀點

按照聯合國全球治理委員會的界定，治理是指各種公共機構和私營機構管理其共同事務諸多方式的總稱，它是使相互沖突的不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程，它既包括了有權迫使人們服從的正式機構與規章制度，也包括由各種人們同意或以符合其利益的非正式制度安排[5]。Marie-laude Smouts認為治理具有4個特征：它不是政治系統，也不是活動，而是一種過程;強調相互調適關系，而非牽制;同時包括公共部門和私營部門;強調持續的互動[6]。Stoker G則對各種治理觀點進行分析后指出，各國學者所提出的5種觀點包括：1）治理是一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者的復雜體系;2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性;3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各種社會公共機構之間存在著權利依賴;4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡;5）治理意味著做好事情的能力并不限于政府的權力、行政命令或權威[7]。當前，治理被國內外視為解決公共事務問題的重要理論，加之環境的變化促使各國治理結構產生變化，使得政府與民間的互動持續增加，并針對不同維度來建立戰略性伙伴關系。它給我們的啟示是，作為一種公共服務，開放政府數據服務并非僅僅是政府的事情，而是應當鼓勵社會參與，將其關注點由市場機制發展到合作協調機制，注重構建跨部門或跨組織的伙伴機制。

1.2 治理理論為開放政府數據服務社會參與提供的理論依據

1.2.1 為開放政府數據服務確定業務需求

開放數據門戶網站能幫助人們在一個中心位置找到公共部門數據，而這些數據是作為政府的開放數據行動的一部分而得到發布。值得注意的是，開放數據門戶網站并不是僅由公共部門管理，也不僅限于公共部門數據。一方面，一些社區驅動的開放數據門戶網站雖然由社區團體建立，但鏈接至公共部門的數據，如英國利茲市開放數據網站Data Mill North和Bath：Hacked.Data Mill North使得利茲市議會在2014年獲得了Next Gen開放數據獎的亞軍，而且其創新實驗室也在2016年獲得了Nesta New Radicals獎。繼成功重新獲得Data Mill North品牌之后，利茲市還獲得了2016年開放數據研究所（Open Data Institute，ODI）所頒布的開放數據發布者獎，并且還入圍了首屆數字議程影響力獎[8]。Bath：Hacked是一個聯合委員會/社區倡議，旨在將開放數據和智能思維置于城市的中心，首要任務是將聰明的人和高質量的數據結合在一起，為社區做有用的事情[9];另一方面，諸如Leeds Data Mill、Bath：Hacked之類的區域和社區主導的開放數據門戶網站更有可能受到本地社區內的特定挑戰的驅動。例如，Leeds Data Mill最初關注的是英國社區與地方政府部門（DCLG）透明代碼中所概述的數據集，但很快意識到這些數據集可能并不對利茲有益，因而Leeds Data Mill將重心轉移到具有較高潛在再利用價值的數據領域，如客流量數據、事故率和業務率。可見，我們應當構建政府數據開放的動態閉環，政府作為供給端開放數據，市場作為需求端利用數據，社會作為消費端推動數據開放，三者之間形成數據需求導向的生態閉環[10]。例如，上海市政府副秘書長陳鳴波表示，根據社會需求確定了普惠金融、交通出行、醫療健康、文化旅游4個領域作為2019年的開放重點。特別在普惠金融方面，上海已經開展了8個部門和4家試點銀行間、以企業主體相關公共數據的授權開放應用試點，助力解決小微企業融資難、融資貴的問題，力爭2019年年底見實效[11]。

1.2.2 為開放政府數據服務參與主體形成相互依存的網絡結構

如何在各政府部門的數據持有者和發布者之間建立緊密聯系，這對于開放政府數據服務至關重要：既是為了鼓勵開放數據的發布，也是為了監控數據更新或改進。作為國家開放政府數據服務的一部分，各國開放數據團隊在政府內部建立數據發布網絡，以共享數據開發利用的經驗、尋求反饋、將數據持有者與尋求數據的用戶連接起來，并促進最佳實踐。隨著時間的推移，加之開放政府數據資源的減少和優先級的改變，維護這些功能可能會變得困難。如果沒有明確方向來指明數據用戶和發布者之間的潛在合作領域，那么就很難保持這種勢頭。更重要的是，一些開放政府數據網站是由特定用戶群來推動政府數據的再利用和優化，如現已被解散的開放數據用戶小組（Open Data User Group，ODUG）或諸如開放知識基金會（Open Knowledge Foundation，OK）之類的獨立開放數據提倡者或開放數據研究所（Open Data Institute，ODI）。ODUG是由政府、企業、學術界、市民等多方代表構成的組合，不僅能提高政府對開放數據的認識，還能促使用戶對于數據發布擁有更多的發言權[12]，該小組由英國政府在2012-2015年間運營，能夠收集開放數據用戶的觀點，從而影響數據發布[13]。OK是一個于2004年在英國劍橋成立的非營利性組織，長期致力于以3種方式幫助民間社會團體獲取和使用數據來實現開放數據的社會價值：展示開放數據對公民社會組織所具有的價值;為組織提供有效使用開放數據的工具和技能;使政府信息系統響應公民社會[14]，而且在奧地利、德國、意大利、羅馬尼亞、西班牙和英國等地建立了工作組。ODI由萬維網發明人Tim Berners-Lee和人工智能專家Sir Nigel Shadbolt于2012年共同創立，旨在展示開放數據的價值，并倡導創新使用開放數據來影響全球的積極變化。ODI是一家獨立、非盈利、無黨派的公司，與公司和政府合作，從而建立一個開放、值得信賴的數據生態系統[15]，已在奧地利、意大利、西班牙和英國等國設立分支機構。

2 治理理論在國外開放政府數據服務社會參與中的應用——以挪威OEP和意大利OpenCoesione為例

2.1 為開放政府數據服務參與主體的多元化奠定基礎

2.1.1 參與主體各有工作重點

“電子公共記錄”（Offentleg Elektronisk Postjourna，OEP）是挪威一站式獲取公共文件的站點，旨在改善公民監督并使公民更多地參與政府事務。媒體、出版社、公民、研究人員不僅是OEP的用戶群體，還是推動這個服務的主要利益相關者。其中，出版社和媒體包括：世道報（VG）、國家廣播公司（NRK）、卑爾根時報（Bergens Tidende）、經濟日報（Dagens Nringsliv）、挪威日報（Dagbladet）、TV2電視臺、編輯協會（Norsk Redaktrforening）。OEP內容的提供機構包括：食品安全局（Finansdep）、工業和漁業金融部（Nrings-og Fiskeridep）、食品安全署（Mattilsynet）、教育部（Kunnskapsdep）、郡（Fylkesmennene）、勞動與社會包容部（Arbeidstilsynet）、奧斯陸市市政與現代化部（Oslo Kommune Kommunal-og Moderniserings Dep）。OEP的質量保證和工作流程涉及多元主體和區域：挪威政府安全和服務組織（DSS）、兒童與平等部（Barne-og Likestillingsdepartementet）、國家檔案館（Riksarkivet），水資源和能源局（NVE）、國家文物部（Riksantikvaren）、公共管理和數字政府局（Difi）、郡（Fylkesmannen i Sogn og Fjordane）、阿克什胡斯郡貝魯姆市（Brum Kommune）。OEP的法律和隱私問題處理主體包括：數據保護局（Datatilsynet）、司法部（Justisdepartementet）、數字檔案館（Arkivverket）、公共管理和數字政府局（Difi）、奧斯陸市（Oslo Kommune）、挪威記者聯盟（Norsk Journalistlag）[16]。

2.1.2 各個領域主體積極參與

OpenCoesione（http：//OpenCoesione.gov.it/）由意大利經濟發展部（Department of Economic Development，DPS）在一個技術指導委員會（Technical Steering Committee）的支持下所發起。這個委員會推動和思考OpenCoesione做了什么以及如何做到這一點，其組成人員包括：1）與數字網絡大規模傳播有關的信息通信技術專家Lorenzo Benussi;2）公共政策分析和評估的經濟專家Paola Casavola;3）公共政策評估的定量分析、統計和行政數據方面的專家Simona De Luca;4）公共政策分析師、開放政府和開放數據專家Aline Pennisi;5）開放政府、電子政務和創新政策方面的專家Luigi Reggi[17]。OpenCoesione的業務活動由政府工作人員、外部合作者和服務公司組成的工作組執行。這些活動中，部分由內部人員進行，部分由外部顧問以及公共機構和私營公司進行，如Studiare Sviluppo Srl、Depp Srl。Studiare Sviluppo是意大利經濟發展部的一個公司，不僅為意大利中央政府內部的公共發展政策的分析、規劃、實施和評估提供幫助和支持，還支持中央行政部門和國家公共機構在區域間和跨國合作計劃框架內實施地域發展能力建設試點項目。在國家層面，Studiare Sviluppo支持中央政府實施由歐洲結構和投資基金共同資助的計劃和項目以及國家資源，主要涉及凝聚政策領域[18]。Studiare Sviluppo為OpenCoesione的執行提供幫助;Depp Srl為OpenCoesione網站的開發提供支持。此外，OpenCoesione也得到學校團隊的幫助，它們由記者、網絡通信專家、黑客、溝通專家、心理學家組成，關注并參與開放數據流程，協調公民參與活動[19]。

2.2 建立伙伴關系

2.2.1 政府與非政府組織良性互動

OEP的目標人群從一開始就被界定，而且邀請不同的利益集團來參與該項目，如媒體和學術組織。通過建立一個貫穿OEP整個項目期間的參考小組，從而使合作制度化，而且在OEP的所有過程中仍然會咨詢這些組織。參考小組深入參與了開放政府數據服務開發的各個階段，包括決定關鍵功能、制定必要的規范、用戶測試和評估結果。參考小組在該服務監管框架制定方面做了大量工作，其中包括修訂《信息自由法（FOIA）》及其相關法規，隨后再咨詢所有用戶組。政府部門是提供此項服務的合作伙伴，如挪威數據監察局（The Data Inspectorate）、國家檔案館（The National Archives）和司法部的法律部門（the Legal Department at the Ministry of Justice）都是主要參與者。此外，其它的參與主體是被系統用戶進行咨詢的機構，負責發布它們的記錄以及接收和處理FOIA請求。OEP還能夠在政府部門中簡化FOIA請求的案件處理：通過實施通用標準，可以對案件處理系統進行技術更改，而且添加處理這些系統中的FOIA請求的功能。總體來看，OEP的協作和協同設計是實現開放政府數據服務目標的關鍵因素。在初始設計和后續迭代方面的合作，使服務更加用戶友好，以便于公共文檔更容易得到獲取并提高它們的可查找性[20]。

2.2.2 構建跨部門合作小組

如前所述，通過開放政府伙伴關系，意大利政府推出了一個涵蓋公共支出的創新在線平臺OpenCoesione。意大利技術工作組（Technical Working Group）是一個跨部門工作小組，由參與實施意大利凝聚政策的各政府部門的成員組成，致力于提高OpenCoesione網站上發布的數據的質量。這個小組是在OpenCoesione計劃開始時在2007-2013年計劃周期內所建立，其目標是提高數據質量以及監測由意大利和歐洲凝聚政策資助的項目的其它信息。意大利還要求在2014-2020年計劃周期中繼續設立技術小組，而且在2014-2020年周期，技術小組的組成將包括協調OpenCoesione項目的部長理事會主席評估和分析小組[21]。作為一種永久性技術結構，技術工作組定期對現有信息進行診斷，密切關注需要統一解決方案的監測方面，確定出版物的共享標準和數據再利用，促進最佳做法的傳播，并支持旨在有效促進凝聚政策的舉措，而且部分舉措會參考監測過程的結果。技術小組處理的主要問題也在OpenCoesione網站的頁面上被突出顯示，而且用戶也可以發送電子郵件至info@opencoesione.gov.it，以報告數據和發布的其它信息中的任何異常情況[22]。

2.3 綜合運用多種治理工具

大數據時代，政府治理的開放性、多樣性和復雜性等特點對政府治理工具提出更高的要求[23]。OEP和OpenCoesione中開放政府數據服務社會參與主要運用的治理工具是政策法規。

2.3.1 完善的法律環境

OEP是挪威政府根據《挪威信息自由法》（Norwegian Freedom of Information Act）所賦予數據獲取權以提高政府數據的開放性和透明度承諾的一部分。在開放政府數據實踐中，挪威政府加入了“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership）并簽署《開放政府宣言》。挪威的《信息自由法》于1970年頒布，并于2006年修訂。它涉及州、縣和市政府，它的第二章第十節規定，政府機構每天在線訪問門戶網站OEP，保存和發布元數據注冊表[24]。根據該法案，除非有法律限制，否則政府文件（包括電子郵件）一旦被中央政府機構制作、接收或傳播，公眾即可獲取。唯一例外的是，由于安全原因而分類的記錄中約有1/5未列入登記冊。政府機構有5天時間通過OEP或直接向政府機構回復信息請求。他們通過電子郵件，傳真或普通郵件提供文件，而且通常在2～3天內。

2.3.2 加強政策引導

OpenCoesione是屬于意大利凝聚政策的開放政府行動，由部長理事會主席團（Presidency of the Council of Ministers）下屬的凝聚政策部（Department for Cohesion Policy）管理。凝聚政策的目標是通過支持創造就業機會、商業競爭力、經濟增長、可持續發展以及最終改善公民的生活質量來縮小區域之間的差距。OpenCoesione利用所有開放政府維度，促進公民、政府、企業、研究人員和媒體的更多參與，以更有效地使用凝聚力資金。在OpenCoesione門戶網站上，用戶可以找到相關項目的數據，遵循其實施，向前推進并為實現項目目標做出貢獻。用戶可以下載開放數據，也可以通過互動圖表瀏覽由歐洲和國家基金資助的所有項目，以實現凝聚力[25]。OpenCoesione已通過在線搜索檔案，公布了100萬個項目的細節和1 000億歐元的歐盟資金使用情況——從小型學生貸款到公路橋梁。它公布了地方和國家預算，并披露了歐盟結構基金的支出，旨在幫助諸如意大利南部等貧困地區獲得歐洲其他地區的資金。這個可搜索的數據庫是識別濫用公款的有力工具[26]。

3 挪威和意大利開放政府數據服務社會參與效果

3.1 社會參與效果明顯

第一，促使數據獲取更加便捷。對于記者和其他用戶而言，OEP有助于更容易和更簡化地獲取公共文檔，而且公共文件的數字獲取有助于對政府進行更大程度的監督。在許多情況下，這也為更多的公民參與鋪平了道路。OEP用戶包括公民、非政府組織、企業和公務員，其中記者占OEP使用量的50%左右。通過共同獲取OEP，確保了公共信息平等和公正獲取，而且這也是挪威憲法承認的必要條件。第二，提高民主度。記者是《信息自由法》（FOIA）的重要使用者，并且提出大量文件請求，但OEP能夠顯著減少記者的工作量。為了充分了解用戶群對服務的需求，記者和其他民間社會代表被邀請參與OEP整個項目過程。通過允許公民檢查相關文檔，為公民提供了控制媒體所寫內容的獨特機會。可見，OEP通過賦權公民，使民間社會和媒體充分了解公共行政和政府處理的檔案，有助于形成更具參與性的民主;OEP也提高了公共流程和政府機構的透明度，促進了民間社會與政府之間的聯系。第三，更容易處理信息請求。截至2012年底，OEP包含105個政府機構發布的500多萬個注冊表項。它每月處理大約20 000個信息請求：50%來自記者，28%來自公民和企業，21%來自公共雇員，3%來自研究人員[27]。在所有用戶中，86%的人聲稱開放源碼軟件比以前更容易獲取公共文件，而且116個公共機構有義務利用開放源碼軟件來公布其記錄和處理信息自由要求。還有一項針對公共機構高層管理的研究顯示：92%的人報告稱，他們收到的請求比原始設備制造商之前更多;77.5%的人報告稱，他們的文件更容易被媒體和公眾看到;94%的人報告稱，他們認為OEP作為開放政府和民主社會組織的一部分，對更加開放的政府和民主社會作出了積極貢獻[28]。

3.2 社會參與效果模糊

OpenCoesione的社會參與效果很難衡量，因為OpenCoesione網站沒有報告門戶網站訪問的次數，也沒有報告數據庫的下載情況，但這些信息應當明晰。社會參與效果應該根據公民身份不同來區分，即可以劃分為兩組：1）個人或民間社會組織內部的結構化公民;2）開放數據專家（包括記者）。OpenCoesione網站的一個欄目“參與和再利用（Sollecita：Partecipazione e Riuso）”提供了兩個主要的再利用計劃（“OpenCoesione”和“Monithon”）的鏈接，并給出了一些有意義的例子[29]，有助于衡量前面所述第1組的社會參與效果。但是，它沒有提供關于貢獻者數量和OpenCoesione數據再利用案例的數據，而且這一部分的參與似乎很少。這個再利用計劃仍在開發中，部分原因是它需要數據讀寫技能;另一部分原因是現有數據的質量不高。此外，社會參與程度會受到可用數據的性質的限制：粒度級別不夠精細，不一定對特定案例感興趣的人有幫助，但它只允許一般的監控活動。前面所述第1組的社會參與效果很小，但第2組的社會參與效果更大。原因在于，第2組具有特定能力，而且有時是民間社會的代表。其中一位意見領袖表示，“意大利的很多人都有興趣更好地了解意大利的公共行政如何工作，以及如何改進它。這些被稱為‘公民黑客的人準備提供他們的才能來理解數據和開發有用的項目，如Openparlamento或Openbilancio或Confiscati Bene或Monithon”[30]。在意大利，這一群技術熟練的人似乎很少。但幸運的是，在2014年開放政府獎中，意大利候選項目“Monithon+Open Coesione”在合作伙伴的可信度方面排名第一[31]。

4 以治理理論為支撐的我國開放政府數據服務社會參與策略

4.1 創造良好的參與環境，拓寬參與主體

開放政府數據服務社會參與需要國家的推動，在領導、資金、法律等方面提供支持，為社會參與提供良好條件。第一，領導支持。當開放政府數據服務社會參與在領導層面得到支持時，參與效果越好。這些支持可以來自于基層領導或高級官員，具體取決于組織的類型。這些領導者強調了該組織在發布開放數據方面所擁有的戰略機遇，將資源放在優先位置，以集中精力并為參與人員提供便利，從而克服該組織在社會參與方面存在的內部阻力。但是，根據《中國地方政府數據開放報告2019》，八成地方仍未發現有主要領導在公開發表的講話中明確支持數據開放，在已發現的16個地方的高層領導公開講話中，關于數據開放的講話內容豐富全面的不到19%[32]。因此，有必要確保高級管理人員和當選代表了解使用開放數據在提供服務方面的機會，并在提供服務時支持公民參與。第二，資金支持。與資金相關的預期結果和條件可能成為一種約束。例如，如果一個國家開放數據門戶網站的大部分預算只用于門戶的技術方面，就限制了它們運行用戶參與事項的能力。實際上，用戶參與事項對開放政府數據服務的可持續性和影響更為重要。與所有服務一樣，開放數據門戶網站服務是向數據發布者和用戶提供的服務，因而它們的所有者應該有明確的預算責任和資金流，這將引導它們向數據發布者和數據用戶提供適當水平的服務。第三，法律支持。就我國而言，2019年5月15日，國務院頒布修訂后的《政府信息公開條例》的第四十六條規定建立健全政府信息公開工作社會評議制度，第五十二條規定政府信息公開救濟，但這些更多屬于事后參與，并沒有就政府信息公開的事中或事前參與進行規范。更重要的是，這個條例屬于行政法規，而且政府信息公開與開放政府數據存在區別。由于信息和數據的概念內涵不同，因而有必要將《政府信息公開條例》上升為《政府數據開放法》，其中增加社會參與的內容，就開放數據參與進行規范。

4.2 構建參與網絡，發展伙伴關系

如果沒有一個通過開放數據門戶來使用所發布數據的活躍社區，那么發布者就沒有動力去更新它們的數據，也不會確保數據是否高質量，甚至根本不會發布數據。在一個社區或部門中，可能沒有人具備相應技能來理解已發布的數據，或者可能對開放數據沒有公共需求。因此，開放政府數據服務的關鍵是，如何將數據與用戶需求相匹配，從而將政府數據的供給側與數據開放的利用端連接起來，如前面所述的Bath：Hacked就是一個很好的例子。Bath：Hacked組織了一系列關注環境的活動，而且在運行黑客馬拉松之前，舉行了一系列的會議，討論不同的想法，如要做什么、可以發布什么數據等。這使它們能夠衡量社區內的需求，然后基于需求來發布數據。Bath：Hacked通過在科技界、委員會和當地可持續發展組織之間建立伙伴關系，能夠創造切實的成果，如Energy Sparks是一個提供數據可視化的項目，能夠幫助學校提高能源效率。Energy Sparks由Bath：Hacked和Transition Bath合作開發，與巴斯和東北薩默塞特議會、薩默塞特議會和謝菲爾德市議會進行合作，其中商業、能源和工業戰略部提供大量資金支持。此外，開放數據研究所（Open Data Institute）、巴斯和西社區能源（Bath & West Community Energy）、Naturesave Trust公司和奧沃基金會（OVO Foundation）也為Energy Spark提供了額外的贊助[33]。就我國而言，2017年7月8日，國務院發布《新一代人工智能發展規劃》，提出：完善落實數據開放與保護相關政策，開展公共數據開放利用改革試點，支持公眾和企業充分挖掘公共數據的商業價值，促進人工智能應用創新[34]。因此，我國可以構建參與渠道，從而形成基于多元主體的網絡結構，包括：創造社會組織參與渠道，推進政府數據供應方與數據需求方之間需求匹配，從而實現開放政府數據服務的價值;制定積極的稅收優惠政策，構建社會資助渠道。

4.3 完善治理結構，探索參與步驟

數據是知識的基礎，因而數據獲取是最基本的一步。一方面，開放數據意味著涉及共同利益，而且公共部門是處理公共利益問題的最合適角色，因而它在開放政府數據服務場景中起著重要作用;另一方面，我們需要注意理解數據、管理數據、操縱數據并將其轉化為信息，但最缺乏的一點是數據文化，而且這是一項復雜的任務。由于這個過程很繁瑣，因而必須知道如何通過實施開放政府數據服務社會參與戰略來引導社會參與。就我國而言，第一，利用相應工具來構建政府數據開放平臺。例如，CKAN（Comprehensive Knowledge Archive Net-work，全面知識檔案網絡）可提供許多主要的特色，讓CKAN入口網站的用戶進行數據的通訊與協同合作。為了促進用戶參與，CKAN具有數據共享和通信的功能，可加掛社交響應模塊與分享模塊，如Google、Twitter和Facebook集成，并有RSS/Atom可追蹤數據更新[35]。第二，可以舉辦開放數據創新大賽，鼓勵社會積極參與政府數據開放并進行利用。例如，2019年9月23日，山東省首屆數據應用創新創業大賽在青島正式啟動。本屆大賽由山東省大數據局主辦、青島市大數據發展管理局承辦，以“開放融合、數據賦能”為主題，旨在通過搭建政府+企業+頂尖大數據人才+創新創業團隊的多輪驅動平臺，打造“智慧山東、數聚青島”的城市名片[36]。第三，政府可以與企業、社會組織等主體進行合作，建立政府數據開發利用的研究組織，在為政府提供專業知識的同時，構建政府開放數據利益相關主體協同機制。

5 結 語

開放政府數據是政府開放能夠得到再利用的原始數據，以數據集為單位，讓公民進行編輯、分析、傳輸，從而開發產品和服務。社會參與是開放政府數據的核心要素，也是開放政府數據服務成功的關鍵。早在2009年12月8日，美國白宮就已發布了《開放政府指令》，要求聯邦機構立即采取具體步驟，在透明度、參與和協作方面取得關鍵進展。隨后，美國各政府機構在自身的開放政府網站上所提供的兩年一度的開放政府計劃中闡明了這些步驟。本文從治理的視角對開放政府數據服務的社會參與進行研究，選取挪威OEP和意大利OpenCoesione作為研究案例，理論工具和研究對象具有契合性，能從實證方面對治理理論進行驗證，其研究結論為治理理論的可信度提供支持。基于本文研究所得出的啟示是，創造良好的參與環境，拓寬參與主體;構建參與網絡，發展伙伴關系;完善治理結構，探索參與步驟。

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[17]Il team OpenCoesione[EB/OL].https：//opencoesione.gov.it/it/team/，2019-02-11.

[18]Chi siamo[EB/OL].https：//www.studiaresviluppo.it/chi-siamo/，2019-02-21.

[19]Il Team Di a Scuola Di Opencoesione，Edizione 2018/2019[EB/OL].http：//wwW.Ascuoladiopencoesione.it/team/，2019-02-11.

[20]Norways Electronic Public Records（OEP）[EB/OL].https：//joinup.ec.europa.eu/document/norways-electronic-public-RECords-oep，2019-09-11.

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[22]Gruppo Tecnico Su Qualità E Trasparenza Dei Dati[EB/OL].https：//opencoesione.gov.it/it/grupPO-tecnico/，2019-03-11.

[23]胡海波，婁策群.數據開放環境下的政府數據治理：理論邏輯與實踐指向[J].情報理論與實踐，2019，（7）：41-47.

[24]Act of 19 May 2006 No.16 Relating to the Right of Access Todocuments Held By Public Authorities aND Publicundertakings（Short Title：Freedom of Information Act）[EB/OL].https：//app.uio.no/ub/UJUr/oversatte-lover/data/lov-20060519-016-eng.pdf，2019-03-19.

[25]Cosè OpenCoesione[EB/OL].https：//opencoesione.gov.it/it/progetto/，2019-04-11.

[26]Italy：A New Platform for Participation[EB/OL].https：//www.ogpstories.org/impact_story/italY-A-new-platform-for-participation/#CitizENGAGE，2019-04-11.

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[28]Offentlig Elektronisk Postjournal[EB/OL].http：//www.arkivrad.no/sites/arkivrad/files/user/DokuMEnter/Foredrag/Foredrag_2016/5_urtegard.pdf，2019-04-16.

[29]Sollecita：Partecipazione e Tiuso[EB/OL].https：//opencoesione.gov.it/it/sollecita/，2019-04-18.

[30]Ma Non Basta Lapertura Dei Dati Per Aver Fatto Open Data[EB/OL].https：//www.ilsole24ore.COM/art/tecnologie/2014-06-29/ma-non-basta-fare-open-data-081327.shtml#？refresh_ce=1，2019-04-11.

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（責任編輯：郭沫含）