新基建背景下融資平臺的轉型發展

鄭學旺 羅桂連

新型基礎設施是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。積極穩妥推進投融資體制改革和機制創新，是新基建的重要內涵。將地方政府融資平臺轉型為綜合能力強的政府投資公司，是新基建背景下推進高質量發展的必由之路和當務之急。融資平臺需要規范發展，應當主動、全面跟各類有比較優勢的市場主體合作，而不是簡單地把自己轉變為市場主體。

融資平臺存在的原因

從深層次的城鎮化投融資體制層面分析，融資平臺存在的原因包括但不限于以下四點：一是投入產出時間的錯配，前期10～15年的集中高強度投資，在未來幾十年甚至上百年才能逐步回收投資；二是局部與總體的錯配，諸多基礎設施項目本身缺乏經營性現金流量，但是有強大的外部支撐，可以支持區域長期綜合財力的增長；三是價值重估的錯配，起步期土地等公共資源的價格很低，經過20～30年發展后往往可以增長幾十倍，遠遠超過累積的資金成本；四是短借長投的錯配，往往只能借到3年或5年的貸款，還款卻是30年以后的事情。要解決這些錯配，目前還找不到其他合適的主體，只有融資平臺才能扛得起來。

國內城市化發展取得重大成效并持續健康發展的地方，融資平臺在建設起步期和快速發展期均起到絕對主導作用。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存和發展的基礎。同樣，只有利用好融資平臺和長期綜合財力這兩個輪子，地方政府才能落實長遠規劃與目標。

國內融資平臺的分類

國內形形色色的、數以萬計的地方政府融資平臺，可以分為四類，差異性很大，不宜簡單地全面肯定或否定。

一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投、重慶渝富等。發達地區的綜合性平臺已經積累綜合優勢，融資成本低、項目建設效率高、運營管理能力強。

二是專業性平臺，如京投公司、上海城投環境、申通地鐵、北京排水集團、重慶水務等，它們是某個特定領域的領先機構。

三是園區性平臺，如上海張江高科、上海金橋集團、蘇州高新集團等。主要承擔經濟開發區、高新區、出口加工區、保稅區及自貿區等特定發展區域的基礎設施融資、建設與運營，招商引資及公共服務職能。

四是空殼型平臺。各地普遍存在數量很多、資產規模小、可運作資源少、治理結構不規范、綜合能力弱、從未公開發行債券的市級及縣（區）級平臺。

從數量上看，第四類平臺占比很高，是欠發達地區金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府公共治理能力差等因素的突出體現，其中絕大部分平臺可能會被淘汰或撤并。但是，絕對不能簡單因為存在數量眾多的第四類弱平臺，而否定前三類融資平臺存在的重要性。

融資平臺的全面整合

各地需要借鑒先進城市的經驗，整合現有融資平臺類國有企業，打造資產規模更大、資產質量更實、資產負債率更低、主營業務板塊清晰、主營收入充足、營業利潤較好、償債能力更強、信用資質更優的強政府投資公司。

2017年5月2日，濟南市將濟南舊城開發投資集團、濟南城市建設投資集團合并組建城市投資集團，將濟南西城投資開發集團、濟南濱河新區建設投資集團合并組建城市建設集團。2019年9月25日，長沙市將兩家AAA級的城市建設投資開發集團、先導投資控股集團合并組建城市發展集團。2019年9月，縣級市儀征市將原建發公司及住建局、水利局等6家主管單位計49家企業，整合成總資產達450多億元的城市發展投控集團。

各地方政府有必要借鑒濟南、長沙、儀征等地經驗，由地方黨政主要領導親自牽頭、協調和推動，盡快合并整合過度分散的融資平臺、國有資產、公共資源和人力資源，聚焦培育一兩家綜合能力強的政府投資公司，承擔新基建重大項目的牽頭、組織和兜底責任。

政府投資公司的核心能力

各地全面整合資源新組建的政府投資公司，基于定位和職責，需要著力進行七大能力建設。

一是協調整合公共資源能力。加強與各級政府及相關部門溝通并取得支持，通過政府直接授予、招拍掛等方式，整合土地、政策、規劃、存量資產、特許經營權等核心資源，解決公共資源分布散亂、多頭管理、效率很低的痼疾，實現區域內現有公共資源的全面整合運作。

二是重大項目儲備策劃能力。根據本區域發展規劃和公司發展戰略，積極培育項目投資機會，提出項目構思、項目定義和邊界條件，全面策劃需要實施的重大工程和項目，高質量推進項目前期工作及相關評審與報批，為區域可持續和高質量發展儲備重大優質項目。

三是項目全生命周期管理能力。對將要實施的重大工程與項目實行全生命周期的統籌管理，將長期割裂的決策階段的項目開發與設計、實施階段的項目投資與建設、運營階段的運營維護及資產管理進行集成管理，實現建設項目全生命周期優化管理的目標。

四是較低綜合成本融資能力。熟悉投融資政策、財政政策、金融監管政策，把握主流金融機構的融資條件和合規風險管控要求，熟悉主要金融產品的利用路徑，密切跟蹤金融市場的動態變化。根據政策釋放的有利信號，利用金融市場不時出現的較好融資機會，及時調整融資策略，組合運用多元化的低成本融資渠道和融資工具。

五是高效主動管理資金能力。綜合性政府投資公司同時投資建設的重大項目可能高達數百個，下屬各層次子公司可能達到三位數，因此，應當建立資金集中管理制度，建立完善的資金調度機制，實現龐大體系內部的資金高效管理，顯著降低公司的資金成本。

六是資產管理與資本運作能力。整合后的政府投資公司，需要對散亂的資產進行歸類培育，對價值低估的資產進行價值挖掘，持續提高資產的經營效益和市場價值。靈活運用國企混改、股權轉讓、資產轉讓、首發上市（IPO）、資產證券化、房地產投資信托基金（REITs）、并購等方式，做到因地制宜、因時而變、因勢而用。

七是招商引資與外部合作能力。政府投資公司要做到有所為有所不為，通過主動招商引資、廣泛聯合國內外一流機構高水平實施具體市場化項目。持續提升主動發牌、借勢招引、造勢成勢、聯動招商、親商聚商的能力，構建參與區域經濟社會發展的共同體和生態圈。

政府投資公司與PPP模式

PPP模式如果運用適當，通過引進有資源、有能力、有誠意的高水平外來投資者，進而引進先進技術和管理經驗，有望實現物有所值理念基礎上的效率提升，緩解地方政府的集中投資壓力。需要指出的是，PPP模式主要適合投資規模較大、邊界條件清晰、高水平投資者較多的特定項目，并不具有普遍適用性。從國內情況看，地方政府如果想真正做好PPP項目，需要切實發揮好政府投資公司的作用。

一是作為項目實施機構。目前，地方政府往往指定某政府部門作為實施主體，但政府部門普遍人手緊張且專業能力不足，往往過度依賴咨詢機構。而大多數咨詢機構缺乏足夠的專業能力和投入意愿，不能根據項目實際情況量身定制具體實施方案，只是派資歷不深的專業人員簡單地套用模板，造成大多數項目的合作機制設置和合同條款編制存在嚴重缺陷，項目失敗實為必然。如果讓在基礎設施領域有足夠經驗和專業人員的政府投資公司牽頭，可以督促咨詢機構提升工作質量，從而提升PPP項目的實施效果。雖然政府投資公司不能簽署PPP合同，但完全可以承擔各方面的前期準備工作，由地方政府或相關政府部門審核同意后簽約即可。

二是作為交易支撐主體。政府投資公司既可以作為政府出資代表，也可以作為社會資本聯合體的成員，但不能兩者同時兼作，而且做社會資本必須與政府脫鉤，從而支撐項目交易結構的構建。例如，2015年實施的徐州地鐵2號線PPP項目，徐州市城市軌道交通有限責任公司作為政府出資代表，徐州國盛投資有限公司與中國鐵建共同組成聯合體參與投標，在約定期限內通過增減資的方式，讓中國鐵建的投資能夠有序可控退出。

三是作為監管執行機構。當前，地方政府普遍把PPP項目的合同管理和規制監管這類特別專業的工作，交給某政府部門某個處室的某位干部負責。進入項目執行階段后，由于經費的限制，往往缺乏專業咨詢機構的支持，普遍存在專業能力不足、合同責任履行不到位、規制與監管難以落實等嚴重問題，目前大力推廣的所謂績效考核普遍流于形式。實際上，如果將合同管理和規制監管工作交給能力強的政府投資公司，效果會好很多。

四是作為風險處置機構。從國際上看，PPP合同能夠真正順利履行到期的比例并不高。2014年以來，國內這輪PPP運行中落地的項目，普遍存在政府缺乏履約能力、社會資本看重短期施工利潤、運作流程不規范、合作合同不完善、融資難以落實等問題，預計進入執行階段后，項目失敗比例可能會比較高。由能力強的政府投資公司代表政府接管失敗項目，組織專業力量處理歷史遺留問題，可以有效提高處置效率，降低政府方實際損失。

另外，發達地區能力強的政府投資公司應當“走出去”服務全國，成為PPP等市場化項目的社會資本和市政公用行業的并購整合主體。它們在本地已經有幾十年的經驗積累，是國內少有的具有綜合能力優勢的潛在投資運營商。首創股份、城投環境這類脫胎于融資平臺的市場機構，作為先行者已經取得了較大成功。如果有更多的能力強的政府投資公司的專業子公司走出所在城市，服務于更廣闊的地域，將有可能推動PPP模式的行穩致遠。

地方政府的支持和管控

政府投資公司集重大項目和公共資源于一身，具有不可替代的系統重要性，其運作的規范性、專業性和有效性，對區域經濟社會發展全局特別重要。地方政府應當借鑒國內外先進經驗，為政府投資公司建立規范的法規保障、治理結構、決策機制和管控機制，作為準公共機構納入預算、審計和監察體系。厚愛嚴管，既要讓公司有發揮積極性、主動干事業的彈性空間，又要確保公司規范運作和管理者健康成長。

政府投資公司要承擔重任，需要地方黨委和政府主要領導宏觀謀劃、協調資源和明確支持。地方政府應當按政府投資公司的核心能力要求配能力強的管理團隊，構建基于能力素質和經營績效的、有市場競爭力的薪酬激勵機制。同時，還需要打通政府投資公司與黨政部門領導干部交流的機制和通道，建立有吸引力的薪酬激勵制度，確保領導干部隊伍有干事業的主動性、積極性，并能健康成長，將政府投資公司培育成人才高地和領導干部培養基地，這就要求在日常工作中，各委辦局、事業單位、國有企業等單位需要統一思想，找準定位，主動支持和配合政府投資公司發揮主力軍作用，形成統一思想、一盤棋運作的局面，確保政府投資公司能強動力、高效率、無摩擦地運行，實現新基建和城鎮化偉大事業的高質量發展。