蘇北農民住房條件工作推進中存在的問題及其對策探析

徐靜

摘 要 2018年9月4日，江蘇省委省政府召開加快改善蘇北地區農民群眾住房條件工作會議，主要研究蘇北地區農村危舊房比較多、農房布局比較分散、村莊整體環境比較差等一系列問題。作為一項重大民生工程，蘇北農民集中居住地建設模式選擇、工作方法和保障措施等方面有深入調研的價值?；诖?，探討蘇北農民住房條件工作推進中存在的問題及改善措施。

關鍵詞 新農村建設;蘇北地區;住房改善

江蘇省委省政府發布的《關于加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見》提出，2020年完成蘇北地區四類重點對象危房改造;2022年蘇北地區建成一批具有活力的新型農村社區;2035年蘇北地區農民群眾住房條件全面改善，城鄉融合發展體制機制更加完善。基于此，針對蘇北農民住房條件工作推進中的短板問題，提出了針對性的保障措施。

1 新型農村社區建設是改善蘇北農民住房條件的理想選擇

生活狀況貧困化、居住形態離散化、交往關系原子化是部分蘇北農村過去較長一段時間的潛在特征。農業的低附加值使得包括青壯年勞動力在內的生產要素持續由農村向城市流動，農村處于經濟發展的依附地位。統計數據顯示，2018年蘇北5市中，僅鹽城市農村居民人均可支配收入超過20 000元，徐州、宿遷、淮安、連云港農村居民人均可支配收入分別為18 200元、16 639元、17 058元、16 607元;蘇北5市農村常住人口中務農人員平均年齡已超過55歲。同時，蘇北縣域實體經濟發展空間依然較大，整體就業吸納能力明顯不足。直面這一實情，綜合考慮農戶家庭負擔，通過進城鎮購房實現改善住房條件的人口比例不宜過高，必須選擇科學合理的安置方法?，F實中，新型農村社區建設這種“既不離土又不離鄉”的就地城鎮化模式成為理想選擇。從城鎮化體系結構來看，新型農村社區是多層級城鎮化體系的末端，以基礎設施城鎮化、生活服務社區化、管理方式多樣化為表征，是農民共享現代化成果的重要實現路徑。

蘇北農村，尤其是低收入人口居住集中的地方，村莊規劃錯亂、道路交通、農田水利、農民住房等條件落后，教育資源短缺、醫療資源不足、社會保障滯后、養老水平較低等一系列短板問題成為全面建成小康社會的短板。推進新型農村社區建設，村居舊貌換新顏，改變地理空間和建筑格局，從散居、平房到聚居，優化了原來布局分散的村落，促成一定規模人口的聚集，使得公共設施資源服務半徑相對較小，居民生活在一個較為集中、快捷的生活圈中，便于發揮基本公共服務設施的規模使用效率。同時，積極利用農村社區中的公共服務資源開展社區集體活動，有助于形成新的社區精神文化，加快培育農村社區發展的內在動力和創新活力。集中居住的新型農村社區還將極大優化城鄉空間布局，有效節省集體建設用地，對促進農村土地資源、人力資源合理配置，加快現代農業發展大有裨益。

新型農村社區建設也是改善人居環境的重要抓手，農村人居環境整治三年行動是中央農村工作會議明確的一項硬任務。繼2015年5月，中辦、國辦印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》之后，2019年1月中央農辦、農業農村部、國家衛生健康委、住房城鄉建設部、文化和旅游部、國家發展改革委、財政部和生態環境部8部門聯合印發《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》。文件對解決污水、垃圾、秸稈焚燒等臟亂差問題，加快改水、改廚、改廁、改圈提出相關要求。而以集中居住為特征的新型農村社區便于集中開展社區環境衛生整治，可通過加大綠化、亮化、美化力度，有效根治臟亂差問題，改善農村社區衛生條件，最終實現建設生態宜居宜業的美麗社區目標。

2 改善蘇北農民住房條件工作中存在的問題

改善蘇北農民住房條件涉及選址規劃、土地整治、產業支撐、基本公共服務體系建設等一系列問題，政策涉及面廣、資金投入量大、群眾關注度高，目前一些地方在工作推進中存在明顯的短板。

2.1 工作碎片化問題比較明顯

蘇北農民住房條件改善工作涉及財政、資源規劃、發展改革、民政、農業農村和交通等職能部門，目前尚缺乏專職議事協調機構統籌推進，造成工作中“各管一塊”問題比較多，工作推進進度較慢。具體表現為：土地的精細化使用程度不高，重建新、輕拆舊現象依然存在，土地復墾及驗收工作明顯滯后。實際上，早前，《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》就提出“嚴格土地整治新增耕地質量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩步提升新增耕地產能”的要求。同時，基層熟悉項目選址規劃和工程質量監管的專業技術人員嚴重不足，屬地鄉鎮（街道）工作整合能力偏弱;“規劃-審批-建設-配套”全流程工作體制尚未形成;已建成入住的新型農村社區輕管護現象比較明顯;搬遷居民房屋產權證辦理時效較慢問題沒有引起足夠重視，日后存在產權糾紛隱患。

2.2 特色產業發展比較滯后

缺少產業支撐的新型社區居民“穩得住、能致富”存在不少風險，最終逃脫不了“二次空心化”的厄運。農村地區土地市場中介服務組織明顯不足，在信息來源、土地價值評估、規范服務等領域活動有限，導致土地流轉效率普遍較低，在一定程度上抑制了社會資本下鄉動力。受制于農村地區市場發育程度不足和社會組織化程度低的現實問題，農業龍頭企業、種養殖大戶、專業合作社普遍偏少。近年來，基層政府培育和引進的一些現代農業經營主體也普遍存在經營管理人員少、發展后勁不足的問題，很難同農戶結成真正意義上的經濟共同體關系。一個顯在的悖論是，農業產業化、集約化、現代化的發展方向勢必減少人力成本投入，在此情形下，農戶就近就業空間無形中被壓縮了。少數地方熱衷于各類基礎設施建設和規?；r業產業發展，一些項目要求同農戶能力素質不相稱。

2.3 新型農村社區面臨治理經驗不足

原搬遷村落和農戶多是沒有交集的獨立生活單元和利益群體，常住人口大多屬于靜態的低度流動性狀態，且村級公共事務相對單一。而集中居住的新型農村社區人口規模較大，打亂了原有的熟人社會關系和情感紐帶，社區建設規劃、人口搬遷、拆遷補償安置、土地流轉、集體收益分配等多種問題集中呈現，文化建設、環境保護、基層黨建、社區搬遷居民心理融入都需要社區治理加快職能轉變。其中，原合并村莊村級債務負擔化解等問題尤為棘手。因此，新型農村社區相比以往遇到的問題會更多。為防止出現社區治理中“有機構無機制”的現象，新型農村社區治理權力的均衡配置、管理幅度的優化、后備干部的選拔培養等諸多議題都需要全部考慮，并力求社區服務內容、管理水平和專業化能力跟得上農村人口結構、職業以及生活水平的變化。

還需注意的是，由于政府-集體-個人成本分擔機制尚不健全，農戶房屋拆遷置換后依然需要自付部分費用，一些農戶家庭負擔較重。建議對低收入建檔立卡戶、低保戶、五保戶、重度殘疾戶等人群實行托底安置。

3 科學施策助力搬遷居民共享改革發展成果

3.1 科學選擇新型農村社區建設模式，不斷提高社區治理能力

政府應本著“地緣相近、人緣相親、利益緊密、聯系方便、村民自愿”的原則，綜合考慮管理幅度設置的科學性，目前可采取的建設模式包括“一村一社”“一村多社”“多村一社”等多種形式。就蘇北區域實際情況而言，“一村一社”“一村多社”適用范圍較小，操作不當易導致重復建設。建議選擇靠近集鎮、交通便利的行政村為中心，整合吸納零散居住的自然村落、危舊房屋住戶和靠近污染源、水源地、生態紅線的農戶，打造全新的“多村一社”的新型農村社區，并將其建成為搬遷居民共享基本公共服務的平臺。此外，政府要健全社區治理組織體系，推行社區干部職業化工作制，制訂社區干部職業體系建設方案，形成進入有渠道、評價有導向、待遇有保障、提升有標準的工作機制，有效激勵社區干部積極作為，促進社區治理組織規范化建設。

3.2 優化社區基本公共服務配置，增強搬遷居民的獲得感

作為基本公共服務重要組成部分的農村社會保障起步晚、統籌層次低、保障力度小，不能有效應對農民年老體弱帶來的經濟風險，直接降低了農民主觀幸福感。為此，要嚴格落實《江蘇省“十三五”時期基層基本公共服務功能配置標準（試行）》，明確基層基本公共服務配什么、誰來配、如何配，努力實現以標準化推動均等化、提高普惠性的預期目標。1）鼓勵居民參與基本公共服務項目論證、預算、監督和后期維護，統籌利用原來分散在各村的集體經濟收入、政府財政投入和社會資金，保障社區基本公共服務設施建設需要，促進社區協調發展和城鄉基本公共服務均等化。2）在用地保障方面，可規劃出部分農村建設用地作為公共服務配套設施建設用地。3）還需注意的是，由于搬遷至集中居住點的農戶老年群體比例最高，要尊重農村老年人口的生活習慣和服務需求，突出服務“養老”主題，保障社區老年居民安享晚年。

3.3 統籌整合配置各類建設資金，避免基層政府債務擴大化

雖然改善蘇北農民住房條件工作開展以來，省級財政不斷加大均衡性轉移支付傾斜和新增預算安排力度（比如，2018年底省財政下達了2018—2019年專項資金101億元），但與各地潛在需求相比還存在較大空缺，尤其是規劃設計、居住點基礎設施和配套建設、歷史文化遺跡保護都由縣級財政投入為主。下一步，還需進一步明確省級財政下撥的專項資金，要根據各縣實際建設任務量實行因素法分配，必要時采取先預撥后結算方式。1）暢通政策適用空間，加強部門溝通，統籌整合與農村基礎設施建設相關的專項資金，集中用于住房條件改善。2）要嚴格執行財政預算績效管理要求，修正和調整無效低效支出，健全完善資金監管制度，確保資金使用管理安全高效。3）探索利用舊村拆遷騰出的建設用地進行商業運作、集體建設用地建設租賃住房、農村集體建設用地結余指標跨縣域調節等政策補償新型農村社區建設的成本。4）創新工作思路，鼓勵社會資本以PPP模式參與農村住房改善和農村集中居住點建設運營。

3.4 培育發展現代產業，切實帶動搬遷農民增收致富

政府應以土地規?；?、集約化使用為總體思路，在縣、鄉鎮兩級建立健全土地流轉服務中心，發揮土地流轉服務中心在信息收集與發布、政策咨詢、指導合同簽訂、糾紛調解等方面的管理和服務功能。1）在土地分等定級的基礎上，按照市場供求關系合理確定土地流轉價格標準，利用連片土地資源，調整優化農村產業結構，適度引入社會資本拓寬農業功能，延長農業產業鏈，推動農業的接二連三發展。2）健全基層政府、社區法定自治組織、居民代表、社會資本多方聯席協商議事機制，細化投資模式、組織設施、運營管理、利潤分配等關鍵議題，多方面保障居民權益。3）探索以“農村集體資產股份化、農村集體土地股權化和改造集體經濟組織”為主要內容的“兩股一改”試點，將社區資產、資金、資源平均量化到居民個人，以經濟合作社為載體，統一經營和管理集體資產，主動對接市場，拓展增收渠道。4）提高財政支農資金使用效率，改變按投資規模定向補貼農業企業（合作組織）的方式，將補貼標準改為企業實際帶動居民就業人數。5）推動生產要素由城到鄉回流，在部分規模較大的新型農村社區周邊合理規劃建設產業園區、創業園區和農業示范園區，力爭把新型農村社區打造成城歸人員返鄉創業的示范點。6）開發個性鮮明的田園綜合體項目，在特色農產品觀賞、品嘗、休閑、購買之外，充分挖掘包括歷史、文化、風俗習慣在內的農村資源。7）扶持農村的非遺傳承人、民間藝人、民間文化的保護和發展，特別是一些歷史文化名鎮（村）、農業文化遺產、傳統村落、古樹名木的保護和旅游發展，打造區域品牌。

3.5 發揮黨的領導制度優勢，特別是農村基層黨組織的基礎作用

當地政府應認真貫徹和落實《中國共產黨農村基層組織工作條例》，發揮農村的自治作用，動員群眾參與鄉村治理的能力，增強其主人翁意識，促使他們主動參與、維護、推動農村的和諧、穩定發展。要發揮基層紀檢監察組織的監督巡視作用，保證農村基層的有效運轉，全面落實“四議兩公開”。

（責任編輯：劉昀）