玉林市休閑農(nóng)業(yè)用地思考

陳果東 鐘子民 陳良堅(jiān) 周?chē)?guó)列

摘 要 休閑觀光農(nóng)業(yè)是廣西玉林市特色產(chǎn)業(yè)，而“大棚房”問(wèn)題是困擾休閑觀光農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策性問(wèn)題。基于此，通過(guò)查找國(guó)家法律法規(guī)、政策文件，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析當(dāng)前玉林市休閑觀光農(nóng)業(yè)“大棚房”問(wèn)題的根源，并提出今后玉林市休閑觀光農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 休閑農(nóng)業(yè)用地;“大棚房”問(wèn)題;廣西玉林市

玉林市是廣西的農(nóng)業(yè)大市，休閑觀光農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游近幾年得到快速發(fā)展。“大棚房”問(wèn)題突顯出企業(yè)的盲目性和政府職責(zé)的缺位。引導(dǎo)企業(yè)依法建設(shè)，規(guī)范企業(yè)用地行為，有利于推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)用設(shè)施的合法建設(shè)，破解休閑觀光農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游中存在的問(wèn)題，促進(jìn)休閑觀光農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 “大棚房”違建整治以及影響

1.1 “大棚房”整治情況

2018年9月19日，玉林市印發(fā)《玉林市開(kāi)展“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》，成立玉林市“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)行動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)小組和辦公室，對(duì)全市“大棚房”問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)整治。2019年1月，玉林市19宗“大棚房”問(wèn)題，已立案查處11宗，結(jié)案11宗，其中已整改到位9宗，正在整改10宗。如陸川縣綠豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社“大棚房”問(wèn)題已立案查處，由于項(xiàng)目屬于“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程主要項(xiàng)目，涉及193戶貧困戶共1 255人的貸款入股問(wèn)題，對(duì)當(dāng)?shù)胤鲐毭裆ぷ饔绊戄^大，目前正按照“一事一議”進(jìn)一步完善整改方案。全市已收繳罰沒(méi)款382 229.8元，拆除違法建筑物26 645.59 m2，沒(méi)收違法建筑物27 864.03 m2，恢復(fù)耕種條件3.06 hm2。

1.2 “大棚房”問(wèn)題影響

玉林市專項(xiàng)行動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)小組辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，玉林市休閑觀光農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)因違法建筑物拆除導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3億多元，間接損失無(wú)法估量。農(nóng)民失業(yè)達(dá)3萬(wàn)多人，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。另有企業(yè)積極性受到嚴(yán)重打擊，投資意愿不高，導(dǎo)致休閑觀光農(nóng)業(yè)將長(zhǎng)時(shí)處于一個(gè)停滯期。

2 休閑觀光農(nóng)業(yè)用地“大棚房”問(wèn)題根源

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部于2018年9月出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》，廣西和玉林隨后出臺(tái)“大棚房”問(wèn)題整治方案，“大棚房”問(wèn)題正式出現(xiàn)在人們面前[1]。可以說(shuō)“大棚房”問(wèn)題由來(lái)已久，根源復(fù)雜。

2.1 農(nóng)村違規(guī)建房大環(huán)境影響

長(zhǎng)久以來(lái)，由于人口增長(zhǎng)，農(nóng)村住房需求增加，農(nóng)民在自己承包耕地上違規(guī)建房現(xiàn)象日益增加，這一現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)農(nóng)村更加突出。據(jù)2019年清華大學(xué)博士研究生社會(huì)實(shí)踐課題組對(duì)玉林博白縣一個(gè)自然村100戶農(nóng)民的調(diào)查顯示，有56戶農(nóng)戶擅自在其承包地或通過(guò)流轉(zhuǎn)別人承包地上違規(guī)建房，比例超過(guò)50%[2]。在耕地上違規(guī)建房已成為當(dāng)今農(nóng)村突出的常態(tài)化問(wèn)題。休閑觀光農(nóng)業(yè)由于地緣上原因，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者深受影響，抱著“法不罰眾”心態(tài)在農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)一批建筑設(shè)施。

2.2 企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念盲目性

休閑觀光農(nóng)業(yè)是當(dāng)今農(nóng)業(yè)的“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，充分利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)，為消費(fèi)者提供休閑、觀光、體驗(yàn)等服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能、高效益的新型產(chǎn)業(yè)，是休閑觀光旅游與農(nóng)業(yè)結(jié)合在一起的一種旅游活動(dòng)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，是推銷名優(yōu)特產(chǎn)品的重要途徑。休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心位置，突出產(chǎn)業(yè)科技、智慧等，展現(xiàn)農(nóng)村原風(fēng)貌，而許多企業(yè)則片面認(rèn)為，就是修幾條路，種些樹(shù)木花草，建幾座餐館問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)盲目建設(shè)許多停車(chē)場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)、展示館、餐館和娛樂(lè)場(chǎng)等[3]。例如，一些企業(yè)以發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)的名義租用農(nóng)村村集體土地，其中包括未經(jīng)批準(zhǔn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的土地。

2.3 政府職能缺位

為了迎合市場(chǎng)需求，一些園區(qū)業(yè)主只能不斷地去完善、建設(shè)一些休閑娛樂(lè)設(shè)施，而怎么建，監(jiān)管部門(mén)卻沒(méi)有適時(shí)加以引導(dǎo)，比如設(shè)施用地如何報(bào)批等。這些對(duì)很多業(yè)主來(lái)說(shuō)都是不清楚的，造成了大量的不合法建筑出現(xiàn)。這些問(wèn)題清淅地反映出政府“軟”服務(wù)職能的缺位問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)土地承包法》第八條規(guī)定，“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》界定了設(shè)施農(nóng)用地范圍和其附屬設(shè)施、配套設(shè)施用地規(guī)模，并明確指出經(jīng)營(yíng)性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場(chǎng)所，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂(lè)，各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐館、住宿、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理[4]。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。許多企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)這些法律法規(guī)和政策規(guī)定的認(rèn)識(shí)很模糊或根本不懂，大部分企業(yè)對(duì)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》的文件精神也根本不知道。可見(jiàn)政府在休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展工作中存在管理服務(wù)不到位、宣傳政策不到位、執(zhí)法監(jiān)管不到位的職能缺位問(wèn)題。

3 破解“大棚房”問(wèn)題對(duì)策

“大棚房”問(wèn)題表面上看是設(shè)施農(nóng)用地的使用問(wèn)題，實(shí)際上包含著企業(yè)法律認(rèn)識(shí)、產(chǎn)業(yè)定位和政府職能發(fā)揮問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，要標(biāo)本兼治、多方下手，推進(jìn)休閑觀光農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 經(jīng)營(yíng)主體要不斷提高自身素質(zhì)

企業(yè)素質(zhì)問(wèn)題是根本性問(wèn)題，是“大棚房”問(wèn)題癥結(jié)所在。1）企業(yè)要加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)、政策的學(xué)習(xí)，解決企業(yè)知法、懂法問(wèn)題。加強(qiáng)學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地承包法》兩大法和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》等關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理的政策、條例，提高企業(yè)法律水平。2）企業(yè)要加強(qiáng)休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展新理念、新知識(shí)學(xué)習(xí)，推動(dòng)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上科學(xué)定位、合理規(guī)劃，解決企業(yè)協(xié)調(diào)用地問(wèn)題。

3.2 政府要充分發(fā)揮職能作用

十九屆四中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，就是要求政府在全面建設(shè)小康社會(huì)事業(yè)中充分發(fā)揮管理服務(wù)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)職能最大化。1）要充分實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)職能。加強(qiáng)村、鎮(zhèn)、縣三級(jí)國(guó)家法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)政策宣傳服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，完善國(guó)家政策宣傳體系。重點(diǎn)建設(shè)村級(jí)、企業(yè)一線工作平臺(tái)，建立常態(tài)化工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各類經(jīng)營(yíng)主體的宣傳，履行指導(dǎo)服務(wù)職責(zé)，提高企業(yè)認(rèn)知水平。2）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管職能。國(guó)土和農(nóng)業(yè)部門(mén)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善設(shè)施農(nóng)用地檢查執(zhí)法工作機(jī)制，遵循“關(guān)口前移”理念，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)檢查，規(guī)范企業(yè)用地行為，工作做到前瞻治理、前端控制、前期處置，提高防范化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)能力。公正執(zhí)法，對(duì)違法行為堅(jiān)決打擊，消除企業(yè)僥幸心理，營(yíng)造一個(gè)全社會(huì)遵法、守法的良好大環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著玉林市休閑農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，“大棚房”的相關(guān)問(wèn)題也不斷突顯出來(lái)，相關(guān)部門(mén)需要深刻認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，通過(guò)有效的措施將這一問(wèn)題解決。此外，“大棚房”的整治工作需要各部門(mén)共同協(xié)調(diào)努力，重視維護(hù)各方的權(quán)益，有序推進(jìn)整治工作，貼合實(shí)際情況從規(guī)模、產(chǎn)業(yè)等多角度設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。

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（責(zé)任編輯：趙中正）