塑造韌性社區共同體：生活圈的規劃思考與策略

趙寶靜 奚文沁 吳秋晴 王 睿 ZHAO Baojing, XI Wenqin, WU Qiuqing, WANG Rui

0 引言

在中國社會與城市發展模式的快速轉型過程中，城市規劃也發生著重大轉型。在人本思想逐步受到重視的背景下，基于綜合發展、社會協同、多元包容、因地制宜、動態適應等目標而提出的社區生活圈概念，已作為重要的創新手段，被運用到各類涉及人居空間的規劃實踐中。作為城鄉生活的基本空間單元，社區生活圈已被普遍認為是營造宜居生活環境、促進城鄉協調發展、完善地區治理的基礎平臺，在解決人民日益增長的美好生活需求和社會不平衡不充分的發展矛盾中承擔著重要角色。

然而，現階段國內的城鄉規劃建設仍主要聚焦在改善物質空間、保障基本生活、體現社會公平等基礎性議題。2019年末暴發的新冠肺炎疫情，讓大眾普遍意識到基層生活單元應對突發公共安全事件的重要性，也發現了社區在公共服務與治理能力方面的不足。本文基于這一背景，結合習近平總書記強調的“把防控重心向社區下沉”的要求，依托自然資源部正在組織編制的《社區生活圈規劃技術指南》（以下簡稱“《指南》”）研究工作，探討生活圈韌性塑造的規劃策略及對各地的差異化引導，以促進城鄉公共資源配置和社會治理重心向基層的下沉與整體運行品質的提升。

1 突發公共安全事件下的社區建設再思考

1.1 快速城市化發展進程中的社區功能訴求演變

（1）社區結構變遷帶來多元需求

通過對全國各地典型城市的調研發現，在快速城市化發展進程中，伴隨大規模的城市建設與更新，社區人口結構發生變化，普遍呈現深度老齡化、高流動性、高異質性等發展趨勢，原有社區類型開始分化，產生更多元化的社區需求。

同時隨著工作與生活方式的轉變，生活性地區已趨向更混合化的功能使用，不僅多樣化的社區生活群體帶來更豐富的設施與公共空間使用需求，社區建設的關注點也不再局限于提供單純的住宅與基礎型公共服務，而是逐步拓展到對創新創業空間、休閑游憩體系等的考量。

（2）社會發展激發人們對更美好生活的向往

各地城市化的快速推進帶來社區各類生活訴求的逐步升級。一方面，公眾素質的普遍提升帶來對文化、精神層面訴求的升級，對于社交、美學認同、自我實現與超越層面的成長型需求隨之加大，人們期望在兼顧自身生活舒適性的同時，社區能提供更多的外部可交往空間。另一方面，社區也被寄予了塑造更具個性化生活空間的期望，人們普遍渴望在社區內實現更特色化甚至定制化的生活體驗。

（3）復雜城市運行對社區提出多場景應對要求

有限的資源環境是制約城市發展的重要約束力，社區普遍面臨空間資源緊缺和居民需求升級的雙重壓力，復雜的城市運行也令社區發展的不確定因素遞增，需不斷提升韌性建設，將健康、柔和等理念全面融入社區相關規劃的編制和實施中，應對多場景可能。不僅可在平時與節假日提供不同生活場景，也可在突發災害時實現“事前預防—事中應對—事后恢復”的分階段應對，由被動解決突發問題發展到主動調整社區環境，彈性應對各類突發公共安全事件。

1.2 新冠肺炎疫情中顯現出的社區短板

社區作為城市治理和社會生活的重要基礎單元，不僅對公共服務和基礎支撐體系提出更高的要求，而且由于生活群體的思想認知和利益偏好日益復雜多元，社區建設運營與治理難度相應提升。在這場突如其來的新冠肺炎疫情公共安全事件中，暴露出城鄉這一基層空間單元應急管理能力不足，諸如社區防疫隔離等措施一度難以落實等。

一方面，可以看到社區及以下層級基礎公共服務能力仍普遍偏弱，社區仍過多依賴更高層級的公共服務設施，基層公共服務能力的孱弱加劇了高層級公共服務體系的壓力與資源分配不均衡。如目前地區級醫院的門診量出現虹吸現象，大大減少了基層醫療服務人員的業務實操機會，造成社區一級醫療衛生團隊的人力與設備配置不足，進一步加劇整個城市公共衛生體系發展的失衡，甚至形成惡性循環。

另一方面，在社區層級的生活圈中，目前各公共服務體系尚難形成完整的服務網絡。因而當社區進入緊急隔離狀態時，較難提供相對全面的社區近地服務。不少城市的社區在這場疫情期間出現了生活物資供給、弱勢群體看顧、心理慰藉疏導等方面的不足。尤其在人口高密度區域，社區公共資源的供需矛盾顯得更為嚴峻。

1.3 以生活圈完善社區生活共同體的必然趨勢

在社會差異化與復雜化不斷增強的當下，探索建立社區新的空間模式，實現更和諧與從容的共同生活狀態，成為學界業界思考的一個重要方向。近期，隨著生活圈理念的提出，對城鄉生活性地區的功能內涵、空間模式、建設機制等方面都有了創新的思考[1]。生活圈概念既體現新發展理念，又能更好地實現健康生活共同體。通過對生活圈體系的韌性塑造，可以提供更優質的就近公共服務與空間，實現更多元且具包容性的居住環境，形成社區認同感，提升社區的適應性與成長性。與以往自上而下解決城市問題的思路不同，社區生活圈的建設更多的應是自下而上的完善，以更好地應對公共衛生和公共安全事件的挑戰。

2 從住區向社區生活圈轉變的理念創新與規劃特征

2.1 基于社會融合的人本化思維轉型

社區生活圈建設已被普遍視為解決社會問題、提升生活品質的基本空間單元和行動抓手。近年來，國內各大城市已陸續啟動不同層級與類型的生活圈規劃的編制；從總體規劃層面的策略導向的提出[2]，到全市層面技術導則的出臺[3]，再到不同社區試點實踐的推進，都在不斷探索對城市各類住區的規劃優化，其背后是理念方法、策略的多重創新。

傳統住區規劃關注住房的空間組織和配建指標的落實，對居住人口的結構性特征與居住形態的多元化發展趨勢缺乏響應，存在“重物輕人”“管建不管用”等問題[4]。從傳統住區規劃向社區及生活圈規劃逐步轉變的過程，體現了對適應社會結構及塑造生活共同體的考量，也融入了時空間與多學科的綜合和理念創新，反映了居民生活空間單元與實際生活的互動關系。共同體即具有共同利益、相互影響的社會關系的群體。因此，城市社區的活力營造與價值認同是生活圈規劃區別于一般住區規劃的主要特征，它是一種兼顧用地增量和存量、密切結合社會治理的動態規劃，是整合社會、經濟、環境和空間發展，并走向多元化的發展路徑。

健康社區、韌性社區、柔和社區等逐漸成為社區生活圈層面關注的焦點。健康社區致力于通過規劃設計改善建成環境，降低居民的患病風險，優化居民的身心健康[5]。韌性社區則是指當社區遭遇長期壓力和急性震蕩時，具有能夠生存、適應及增長的能力。國際防災復興機構（IRP）提出“柔和社區”概念，即當面對突發災難和疫情導致的社會組織關系上的壓力時，可通過調動社區的人際關系網絡和熟人社會的關系網絡，以柔和的社區管理方式來對抗嚴峻的災情[6]。

2.2 多維度提升的規劃新特征

社區生活圈不僅是配置生活服務和公共活動的基本單元，也被視為應對突發公共安全事件中的“防災減災基本單元”。社區生活圈概念的提出，意味著慣常的規劃模式將發生重大轉變，生活圈規劃將成為落實創新理念、引導社區發展的關鍵環節，具體包括以下特征。

（1）系統性

生活圈需要具備多元的服務要素和完善的層級體系，既要提供完善、公平、全覆蓋的基本生活保障，又要發展高品質、特色化的服務，滿足全年齡段人群需求。這也是為了確保單個生活圈自身具有平衡能力，當遇到一般干擾災害時，即使被迫與外界隔離，也能在一定時間內最大限度地維持生活圈內部生命和基本功能運作[7]。

（2）便捷性

生活圈內部各類服務要素布局需要兼顧效率與公平，確保居民在適宜的出行范圍內使用到具有一定品質的公共服務。通過居住組團與服務設施、慢行網絡的合理布局，促進居民慢行出行和相互交往，從而提升健康水平。在突發公共安全事件情況下，連續完整的慢行及公共交通網絡也可以確保醫療衛生等與公共健康直接相關設施的便捷可達。

（3）包容性[8]

充分發揮生活圈在補齊民生短板、確保公平均好方面的作用，尤其關注老人、兒童等弱勢群體的使用需求，根據不同個體、不同社區的差異化需求，提供多樣化的公共服務，加強文化性、地域性、民族性等要素的植入，有針對性地塑造社區特色，強化社區居民的獲得感。

（4）成長性

生活圈不僅要順應居民需求趨勢的發展，同時也要超前考慮，有效應對未來生活方式的轉變，引導居民需求實現持續更新。生活圈的成長性還體現在其具有災后修復能力，每一次沖擊、每一次風險的出現都是在為生活圈找出脆弱點，而當這些脆弱點得到修復后，生活圈的各方面能力將得到進一步提升。

（5）參與性

本次新冠肺炎疫情防控中，生活圈作為基層防疫單元，充分發揮社區動員能力，實施網格化、地毯式管理，落實群防群控、穩防穩控。生活圈規劃中，在自上而下的行政安排之外，更需要發揮自下而上的社區自組織力量，實現多方參與的協作式規劃，促進社區自治與共治。

3 《指南》編制愿景

基于上述思考，《指南》的編制重點應聚焦社區生活圈的各項規劃要素、空間指引和實施保障層面，著眼于滿足人民的幸福感、安全感、獲得感與歸屬感，提出以下4個方面的編制愿景。

（1）可面向未來的生活圈

以人民為中心，圍繞城鄉生活需要，堅持保基本和提品質兩手抓，結合發展階段、人口結構、用地條件等情況，精準配置社區生活的公共資源，在補齊民生短板、確保公平均好的同時，主動適應未來發展新需求新趨勢，并關注對特定人群的需求的滿足，如養老社區、兒童友好社區等的塑造，引導社區生活圈向更高品質提升。

（2）可包容多元的生活圈

以特色為導向，根據不同社區的典型需求，結合資源稟賦條件，加強規劃的分類引導、差異管控和特色塑造，提供多樣化的公共服務，加強文化性、地域性、民族性等要素的植入，有針對性地塑造社區特色，強化社區居民的獲得感。

（3）可積極防疫的生活圈

以韌性為基礎，強化社區的彈性應對能力。倡導社區生活圈相對緊湊與適度混合的布局，合理布局防災避難設施和場地，適度預留社區設施的空間，注重日常與應急使用的彈性結合，提高社區應對各類災害和突發事件的事先預防、應急響應和災后修復能力，營造具有安全感的社區環境。

（4）可動態治理的生活圈

以治理為抓手，加強社會協同與公眾參與，發揮社區生活圈多元治理的平臺作用，引導各級政府部門的有效協同，調動在地企業、社會組織和社區居民多方式、多途徑、多層次參與社區事務，強化各類主體的認同感和歸屬感，形成共商、共建、共治、共享的局面。

4 基于韌性塑造的生活圈規劃策略探討

基于塑造韌性社區的視角及《指南》編制愿景，本文對社區生活圈規劃策略進行探討。

4.1 推進公共資源合理下沉

（1）豐富拓展服務要素

生活圈規劃需要結合問題調研、需求分析、趨勢預判等，進一步拓展公共服務的內涵，提供多樣化的公共服務，全面覆蓋居住、就業、各類服務、出行、休閑與安全等方面（見表1）。同時，應對社區居民的多樣化需求并適應未來的成長型需求，完善基礎保障型服務，豐富品質提升型服務，增加特色引導型服務[9]。基礎保障型服務是指為滿足社區居民日常基本的商業服務、安全防災、衛生保健、基礎教育、住房保障、行政服務等生活需求所必須設置的要素，由政府為主提供，確保覆蓋全民、保障底線、公平均等；品質提升型服務是指為提升社區居民生活品質，應選擇設置的文化、休閑、健康、交往、就業服務等要素，由政府主導、社會參與提供，注重滿足不同人群的多樣化需求；特色引導型服務是指順應不同社區的特色化發展，宜設置的創新創業、文化演藝、教育培訓、養生服務、幼兒活動、特色體育等要素，由政府指導、市場為主提供，滿足人的全面發展需要。

（2）下沉優質公共資源

為筑牢社區單元、提升生活品質，社區生活圈規劃要重點推動醫療、文化、體育等各類高等級服務資源的下沉，一方面促進基層服務內容的優質化，另一方面積極打通各級資源共享互助上下通道，實現公共資源效率的最大化，將社區生活圈打造成為城市的基本發展單元和生活動力引擎。以醫療設施為例，充分發揮社區衛生服務中心第一道防線的作用，挖掘社區衛生設施在預檢分診、慢性病管理、康復保健、健康指導等方面的優勢，同時與大型醫療機構聯動，加強醫療衛生資源在社區層級的標準配置，促進基層“軟件”和“硬件”的雙提升。如上海市黃浦區依托三級醫院的龍頭作用，組建“瑞金—盧灣醫療聯合體”（由瑞金醫院、瑞金醫院盧灣分院、東南醫院和五里橋、打浦橋、淮海中路、瑞金二路等4個街道社區衛生服務中心組成），以及“九院—黃浦醫療聯合體”（由第九人民醫院、相關二級醫院和部分社區衛生服務中心組成），依托醫療聯合體，實現各級醫療資源之間的縱向整合及共享利用。

（3）提升便捷使用體驗

首先，基于人群使用規律及特征，對規模集聚型及距離敏感型服務要素實行細化控制。其中規模集聚型主要面向全體居民，需要一定的規模以集聚活力與人氣，優先以服務人口作為主控指標；距離敏感型主要面向老人、兒童等弱勢群體，需滿足高頻率、近距離使用，優先以服務半徑作為主控指標。其次，鼓勵將高關聯度的設施以步行尺度鄰近布局，分別形成面向不同對象的設施簇群，滿足居民對于設施之間的步行需求。最后，在高人口密度、高活動頻率地區，集中布局各類服務要素，并依托慢行網絡加強居住地塊與生活圈中心、服務設施、公共空間、公交站點等之間的有效聯系，構建步行可達、活力便捷的生活圈（見圖1）。

4.2 落實差異化管控策略

表1生活圈服務要素設置

（1）因地制宜和精準實施

將社區生活圈的規劃與建設指引范疇全面覆蓋城市與鎮村，因勢利導落實不同的公共服務與公共空間規劃要求。城市生活圈可重點構建“15分鐘—5分鐘”兩級層次，其中15分鐘生活圈主要依托街道等行政主體，聚焦各類服務設施和活動空間的合理配置，而5分鐘生活圈可依托一個或多個居委會，進一步關注高頻使用設施及面向老人、兒童、弱勢群體等服務設施與場地的精準配置。鎮村生活圈宜構建“鎮—村—居民點”3級層次，與城市生活圈重點關注生活服務不同，其規劃要素應拓展至生產、生態、游憩等功能，并加強各級公共服務與公共交通的有機銜接、協同發展。

（2）包容多元與彈性管控

為包容各社區間的差異性，提供更為彈性的規劃實施空間，建議可將管控指標體系設定為規模、可達、效率、品質4個維度（見表2），綜合考慮各地人口結構與類型、生活習慣與行為特征，結合社會經濟發展階段、建設階段、城市人均建設用地、城市性質、氣候分區等關聯性和影響因素落實差異化配置要求（見表3）。

4.3 提升應對風險的能力

（1）提升社區韌性水平

圖1城市15分鐘社區生活圈空間模式示意圖

韌性是指城市中的個人、社區、機關、企業和系統等，在面對干擾的情況下，保持或迅速恢復到期望的功能，以適應變化及快速轉換當前限制或未來適應能力[10]。社區生活圈作為一個有機體，需要在日常發展建設中不斷提高韌性水平，實現可持續發展。如居住方面，提供安全舒適的住宅建筑，應滿足通風、日照、衛生、防水等要求，減少噪音、視線等干擾，結合地區實際開展住宅的宜居性、防災減災等更新改造；服務設施方面，提升醫療、養老、體育等與日常健康直接相關的設施品質，實現并促進社區居民的實時健康管理；公共空間方面，形成點線面相結合的公共空間體系，作為居民日常活動交往、康體休閑的主要載體，培養居民對健康生活方式的認知等。

表2管控指標的體系構成

表3社區生活圈影響因子與指標類型的關系

（2）構建基本防災單元

以社區生活圈作為基本防災單元，堅持平災結合，積極應對可能面臨的地震、洪澇、氣象災害及火災、防疫等各類公共安全風險。一方面可從環境支撐角度，提升社區針對突發事件的應對能力。充分利用現狀資源，查缺補強，配置適應各類災情的社區避難場所、應急通道、防災設施等要素體系。針對不同災情，梯度預留防災資源的轉換空間，如結合公共衛生風險綜合評估，保障社區衛生服務中心平時功能的滿足與戰時功能轉換的彈性預留；居家養老設施在應急情況下可作為臨時收容及護理療愈場所；體育場（含中小學操場）、公園綠地作為避難空間等。另一方面可從人文關懷角度，關注居民的真實需求，并將社區的人力資源視為構建社區韌性的可開發利用資源。突發事件下的社區治理需要居民的有效參與和支持。

4.4 增強社區治理效能

（1）銜接行政管理體系

社區生活圈作為配置生活服務和公共活動的基本單元，需要綜合考慮行政管理效率、居民日常需求、出行能力制約等多方面因素，形成規模適宜、邊界清晰、治理高效的完整單元，不僅要能對接現行行政管理及規劃體系，也要能反映居民真實的生活空間。以城市15分鐘生活圈為例，建議依托街道等行政管理單元進行劃示，將街道作為社區生活圈的規劃編制、管理及實施主體，并加強不同條線部門之間的資源整合，落實明確生活圈發展目標及行動計劃。

（2）形成動態管理閉環

推動社區生活圈規劃的實效性，形成“評估—規劃—實施”的全生命周期動態管控閉環。各級政府應結合規劃確定的重點任務，明確社區生活圈分階段行動計劃，并將行動計劃分解到各部門單位的年度計劃和工作目標中，健全責任落實機制和績效評價機制，加強各部門的任務落實和目標管理。近期行動項目應落實投資估算、牽頭部門、建設周期等，及時對社區生活圈各項內容的實施情況進行年度監測、動態評估和定期維護，并面向社會公布，保證各項指標的有效落實。同時還要隨時關注社區的新需求與新問題，引導行動計劃的動態更新。

（3）強化信息技術應對

推進“互聯網+”與社區服務的深度融合，創建信息化平臺，實現社區服務的高效使用。應用大數據、云計算等信息化技術，完善對政務、社務數據的匯總、分析和管理，以此輔助做出更加精準的服務和治理對策；通過熱力分析（POI）等技術，了解居民活動特征，有針對性地開展服務要素的補充與提升。

優化社區服務的智能化集成設計，完善居民使用體驗。實現安保與物業服務系統信息化，推廣智能門禁、智能監控、智慧配送、智慧養老就醫、智能泊車、物業智管、智慧環保等技術的多場景應用；推進社區各類公共服務設施的智能管理，在節約人力成本的同時，提高服務效率，并實現全天候運營。

5 結語

編制中的《指南》在案例研究、調研訪談及實證探索的基礎上，提出生活圈規劃的總體要求、規劃要素、空間指引和實施保障等，并重點思考與相關國家標準、規范的銜接。作為面向全國的技術指南，未來將進一步加強對全國不同類型地區的差異化指引研究，并在編制架構上銜接國土空間規劃體系，推進各地生活圈理念在國土空間規劃中的落實。