上海社區應對重大公共衛生風險的規劃思考

張 帆 張敏清 過甦茜 ZHANG Fan, ZHANG Minqing, GUO Suqian

隨著社會快速發展和全球化的加速推進，各類世界性的突發公共衛生事件頻發。上海作為超大城市，也面臨著重大公共衛生事件對城市經濟、衛生、政治安全的嚴峻挑戰[1]。習近平總書記在考察此次新冠肺炎防疫工作時指出，“防疫要把防控重心向社區下沉，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘”。在這場戰“疫”中，社區作為城市治理的基本單元，顯現出突出作用，它既是政府實現源頭防治的主戰場，也是市民保障自我安全的最后一公里防線。

本文基于強化社區規劃治理體系的角度，剖析上海社區在應對重大突發公共衛生事件中的經驗和問題，思考如何完善上海特色的社區公共衛生安全治理體系，提出應對未來挑戰的一些規劃設想（見圖1）。

1 社區應對突發公共衛生事件的重要性和必要性

1.1 新冠肺炎疫情全球大流行拉響公共衛生安全治理警報

圖1研究框架圖

圖2 部分國家新冠肺炎疫情的增長趨勢分析（單位：萬人）

2020年3月11日，世界衛生組織（WHO）宣布新冠肺炎疫情已具有“全球大流行”的特征[2]——其含義是一種新疾病在全球范圍內傳播。此舉拉響了全球公共衛生安全治理警報，旨在請求所有國家啟動并升級應急響應機制，向公眾宣傳病毒的風險及如何防疫。

在全球化背景下，高頻、高速、高量流動也同時潛伏著疫情暴發的高風險，任何一場局部疫病都有可能演化成全球性公共衛生事件[3]，不僅會造成重大人員傷亡，也會給經濟帶來巨大沖擊。這使全球公共衛生安全治理成為最迫切需要解決的現實問題。

1.2 社區防控新冠肺炎疫情的初步經驗與教訓

目前，新冠肺炎疫情已蔓延至全球絕大部分國家和地區，美國以及亞洲、歐洲、中東等地區均出現病例的快速增長。不同的時空環境下各個國家、地區差異化防控策略的背后，既是對自身醫療資源水平的一次大考，也觸發人們對相關經濟社會治理模式的反思。

綜合來看，日本、新加坡、韓國和中國能夠有效地抑制疫情蔓延（見圖2），離不開快速的應急響應機制、科學的防疫體系等多種因素。從公共衛生應急治理的角度來看其成功應對，主要有兩方面經驗。

一是突發公共衛生事件危機管理系統有效、易操作。新加坡政府在2005年制定了流感大規模暴發危機管理系統（見表1），就不同情況下的防御措施，從政府跨部門協調、出入境控制和公眾交流等方面制定規劃應急預案。

二是重視初期的傳染源頭阻斷，主要通過社區層面高效、高密度的家庭醫生網絡和檢測體系來實現。新加坡實施嚴格的社區家庭醫療診所首診制度，全國80%的診療服務都在社區診所完成，疫情期間新加坡在全島指定的800多家公眾健康預備診所進行預診，發熱門診數量接近上海初期發熱門診清單的7倍，分布密度遠高于上海[4]。韓國在疫情初期即利用醫院、地方診所、社區中心、得來速檢測站、停車場等各類設施場地，見縫插針地設置627處快速檢測點進行疫情鑒別。

從中國疫情防控的既有成果來看，社區發揮的作用是不可替代的，通過遍布全國的醫療篩查網絡與覆蓋全社會的社區管理網格，形成高效的聯防聯控機制，切斷疫情擴散蔓延的渠道。武漢等疫情較重地區實行封閉式管理，以此倒逼病源暴露；其他省市按照不同風險等級采取了差異化防控措施①在中國部分社區的網格化防控中，明確網格總指導員、總網格長、網格指導員、網格長、網格員5級工作職責，責任包干、落實到人，并吸收社會組織、志愿者、居委會、業委會和物業共同參與疫情防控工作。。對比歐美發達國家，其雖已具備較為完備的公共衛生應急規劃和豐富的醫療資源儲備，但感染人數仍在不斷飆升，究其深層次的原因，恰恰是在疫情爆發初期難以做到嚴格的社區管控隔離：

一是社區缺乏強有力的反饋與隔離手段，如西班牙等國的社區由于并未在早期設置均衡的篩查隔離設施，隨著周邊國家疫情暴發而導致國內勢態急轉直下；

二是社區動員能力和民眾配合意愿不足，如瑞士、英國等國都明確讓輕癥患者居家隔離，但對居家隔離的措施監管不到位、檢測不徹底，使得短期內社區病毒傳播的風險進一步加劇。

1.3 社區正逐漸成為公共衛生安全治理的主戰場

一方面，城市社區人口密集、居住集中，面對突發重大疫情，社區人群顯然具有高度易感性[5]，因此，提升社區自身的防控能力是有效減緩疫情流行的關鍵所在；另一方面，社區作為城市治理的基本單元，具有管理上的自治性、功能上的綜合性和管轄上的區域性等特質，尤應注重激發社區能動性，為疫情防控提供堅實支撐。

社區應建立“事前預警—事中應對—事后恢復”的全過程防疫機制，平時加強源頭防治，排除存在公共衛生隱患的健康風險點，以降低疫情發生的機會[6]；戰時通過快速反應機制來降低疫情損失，維持社區功能穩定并迅速恢復社會和經濟秩序。

2 突發公共衛生事件對上海社區治理的 挑戰

從本次新冠肺炎疫情可以看出，社區在突發公共衛生事件應急處置中扮演著重要的角色，具有前置防控和有效減輕疫情影響的作用。上海社區防疫應急管理在功能、設施和機制等方面有較好的準備，但如何更好地面對未來，還值得進一步思考。

2.1 社區醫療衛生體系健全, 但公共衛生應急 職能發揮不充分

根據上海市醫療衛生3級體系，社區級醫療設施主要分為兩個層級：街鎮層面以社區衛生服務中心為載體，作為政府履行基本衛生職責的公共平臺，承擔“六位一體”功能（見表2）[7]；鄰里層面則以衛生服務站為載體，更加關注便捷可達性與居民幸福感的提升。

從表2可看出，社區衛生服務設施作為疾控預防網絡的網底，將預防功能放在首位，同時承擔重大疾病與健康危害因素的檢測、調查、醫學觀察、疫點處理、隨訪等任務。但由于社區衛生服務機構存在突發公共衛生事件應急機制不完善、全科醫生資源不到位、（傳染）病房和醫療資源儲備不足等問題[8]，公共衛生的應急職責難以充分發揮。以病床配置為例，由于用地緊張等原因，上海市約20%街鎮的社區衛生服務中心未設置病房，約50%不滿足設置標準（見圖3）；本次疫情期間，全市首批開設的110家發熱門診中，三級甲等醫院與專科醫院約占70%，僅郊區部分社區衛生服務中心用作補充醫療機構（見圖4）。此外，按照每萬人4名家庭醫生測算，全市家庭醫生規模仍有30%的缺口，社區衛生中心的首診率遠低于發達國家城市水平，與全市提出“分級診療、社區下沉”的目標尚有一定差距。

2.2 社區衛生服務網絡健全, 但公共衛生應急 職能難以充分發揮

據統計，上海已基本建成覆蓋城鄉的社區衛生服務網絡，但社區醫療衛生服務設施的配置上還存在城鄉區域差異較大、局部存在錯配等現象。一方面，上海中心城社區衛生服務中心的15分鐘步行覆蓋率接近80%，但郊區新市鎮平均覆蓋率不到40%，且局部新增醫療設施的布局與人口實際增長區域不匹配；另一方面，局部地區設施規模不達標，根據千人指標測算，全市共有18個街鎮的現狀社區衛生服務中心服務人口超負荷。這種資源不平衡的現狀，在面臨突發疫情時，容易造成醫療資源擠兌，影響全市防疫工作的有效推進。

表1新加坡流感大規模暴發危機管理系統不同級別的措施

2.3 社區網格化治理初見成效,但條塊聯動尚存完善空間

縱觀國內外經驗，社區防疫是一項社會性系統工程，很難通過單向、垂直化、自上而下的行政力量實現全面控制，它更需要注重建立社區與公、私部門伙伴關系[9]。如何統籌協調各方人、財、物等資源，正是全國許多基層社區管理人員在本次疫情初期遭遇的難點。

為街道“賦能”，從過去一元化、集中式、單線條的管理向多元化、分散式、網格化的精細化管理轉型，是上海社區創新治理的一大特點。自2014年上海市委開展“創新社區治理，加強基層建設”一號調研課題，并出臺“1+6”文件后，市區街村4級縱向貫通、部門橫向協作，政社互聯互動的社會治理格局已逐步形成，有效減少了部門間的溝通成本，強化了響應機制，相關資源的調配和統籌能力得到了較好的提升。

然而，由于本次新冠肺炎疫情的特殊性，上海社區治理在條塊聯動中存在的部分問題也隨之暴露。例如：個別街鎮的城管執法、房管、綠化市容等力量下放街道后，與其各自的上級部門“脫鉤”，導致條線主管單位沒有起到應有的指導作用；又如：疫情期間所有條線工作全部集中在基層落實，社區管理人員陷入“表格抗疫”誤區，工作精力被大幅稀釋，導致對疫情重視不足或者過度防疫的情況時有發生。

2.4 智慧社區助力防疫精細化管理,但數據 共享機制還可優化

特殊時期的上海逐步開始運用“健康碼、問卷、人臉識別、社區大腦”等智慧化手段進行防控、監測和信息管理，有效緩解了基層工作人員的工作壓力，也提高了防控工作的效率，但全市各條線、各條塊之間的“數據孤島”仍然存在，更高層級的溝通機制亟需完善。同時，上海作為人員流動性高、跨區域性強的全球城市，人員流動大數據還未做到完全共享，在返程人員的快速統計和重點對象精準溯源等方面仍需基層人員進行大量人工排查，如能實現從道口、火車站、機場到各社區的防疫管理“閉環”，將大大提升工作效率。

表2社區醫療衛生設施承擔功能梳理一覽表

3 完善上海社區公共衛生安全治理體系 的綜合建構

本文提出的社區公共衛生安全治理體系，既應成為協調各條線、各條塊治理要求的“耦合器”，也應是落實“規劃—建設—實施”全生命周期管理的“觸發點”（見圖5）。從縱向、橫向兩個維度建立一個有協作、有系統、有要素的社區空間治理體系，引導各類要素復合共享、高效利用、靈活轉換，以期達成各方共識。

3.1 縱向貫通:強化系統的多元協同及上下傳導

3.1.1 明確多部門協同的社區空間治理權責社區治理效能提升的關鍵在于厘清事權，降低部門博弈的制度成本。在本次疫情中，應重新思考如何在社區層面打破醫療衛生、交通運輸、通訊、環衛等行政條塊界限，健全與公共衛生安全相關的各項體系，建立協同作戰的管理機制與反饋機制。上海通過設立疫情防控指揮部和10個專項小組、1個專家組，加強各部門聯防聯控治理機制，明確“城市—社區—小區—家庭”上下傳導體系，層層落實空間資源與人員配置方案，保障社區防控體系能夠貫徹實施。

3.1.2 社區多元主體參與治理，促成空間治理共識

針對重大突發公共衛生事件，應動員一切與城市應急治理工作相關的社會力量，重視其對社會資本調度和空間治理的話語權，發揮多元主體的自主性、能動性，共同參與社區綜合治理方案的制定。應賦予街道參與規劃、綜合管理、統一調度和下沉執法力量等權利，實現防控的重心下沉；鼓勵企業等市場力量深度參與社區應急預案制定，簽訂疫時設施征用協議；重視志愿者、社會組織與居民群體的互動，使之成為宣傳防疫知識、知悉社區資源、反饋民情民意的關鍵紐帶（見圖6）。

3.2 橫向整合: 以社區空間系統架構整合防疫 治理多元需求

社區作為基本防疫單元，應系統整合各類公共衛生安全相關要素的規劃配置和建設管理要求（見圖7），深化研究應急避難設施、生命線設施、應急救災道路、公共空間等空間要素的設計方法，加強各要素間的互聯互通，提升社區應對突發事件的韌性能力[10]；在此基礎上，構建多維度、全方位的社區應急空間治理方案，既要確保規劃指標落地，還要貫穿建設實施、運營管理、動態監測等各個環節。

4 落實上海社區應對重大公共衛生安全風險的關鍵行動

應對社區公共衛生安全治理體系建構要求，規劃應整合協調多部門、多行業、多學科的不同訴求，在空間統籌、方案引導、共識達成、數據支持等方面開展行動。

4.1 建立社區層面公共衛生全要素空間體系

圖3上海各區含病房社區衛生中心比例分析

圖4上海各區發熱門診設置情況分析

圖5應對突發公共衛生事件社區空間治理體系的目的示意圖

圖6上海社區多主體積極參與應急管理工作示意圖

圖7上海社區防疫空間體系構建示意圖

4.1.1 銜接空間規劃，整合應急防疫的社區空間要素

結合上海15分鐘社區生活圈規劃要求，統籌公共衛生安全相關的社區醫療設施、隔離觀察設施、生命線設施等要素，基于平戰結合、復合兼容的規劃理念，確定配置指標（見表3）和建設管理要求，發揮整體效能。

從應對重大公共衛生安全風險角度，社區要素配置應重點關注3個方面：一是要明確更嚴格的選址原則，如社區小型的應急隔離設施、社區醫療衛生中心等，應注重對外連接性，規避高密度居住區、學校、養老院等敏感要素；二是提高專業化的配套設計要求，針對醫療救治設施、應急隔離設施，提高生活垃圾、醫療垃圾、排水等污染物末端的專業化處理要求；三是提高空間彈性承載能力，預留一定的社區發展備用地用以建設應急設施，在綜合醫院、社區醫院周邊優先布置廣場、草坪等，確保疫時空間可拓展。

4.1.2 對接公共衛生體系，完善社區醫療衛生專項系統

上海需要結合突發公共衛生事件防控工作的急迫性、非常規性等特質，全方位審視社區衛生服務中心等衛生設施的配置能力，強調公共衛生安全工作重心和醫療資源的社區下沉。

健全社區醫療衛生設施的疾控預防功能模塊，包括首診預警、病例追蹤、初期隔離和宣傳教育等；全面審視上海現狀社區醫療設施配置與空間布局是否滿足應急需求，通過上海近期行動規劃等落實社區醫生診療點、快速檢測點的網絡覆蓋，梳理存在短板的設施形成近期改造行動計劃。

4.2 建立平戰結合的社區應急響應空間方案

4.2.1 因地施策，建立社區應急響應的空間轉換方案

結合上海社區更新規劃試點工作，做實社區單元應急響應的空間轉換方案。結合社區評估，加強與公共衛生相關的空間資源和社會資本排摸，充分利用現有的設施場地，為社區量身定制應急轉換清單：包括儲備特定酒店、職業學校等作為應急隔離密切接觸者的機構清單；儲備體育館、文化展覽設施、工廠、庫房等有較大室內空間的建筑作為疑似或輕癥病患的臨時安置點清單；儲備物業、居委用房作為小型應急救災物資臨時儲存點清單；明確超市、菜店、藥店等作為生命保障設施清單（見表4）。

4.2.2 末梢強化，做實社區應急時期的空間綜合管理方案

社區作為安全防疫“微網格”治理的前沿陣地，在特殊時期應形成一套細致有序的社區空間綜合管理方案，保障城市運行不亂、不斷。建立社區的健康信息檔案，按照風險程度劃定社區各類應急管理分區以精準實現網格化的隔離管控[11]；在應急醫療設施周邊劃定接診、候診、分診的特定區域與通道，保證與城市正常人群的生活流線不交叉；劃定易感人群、密集人流點等高風險區域，提高建設和管理標準；通過空間關聯性分析，制定小區出入口、公共通道、城市道路、社區設施等應急空間管理方案。

表3社區應急防疫空間構成要素和指標內容的初步設想一覽表

表4 社區應對突發公共衛生事件的應急轉換設施分級響應清單

圖8 建議社區可制定的防疫應急預案指南

4.3 健全社區多元主體協同的應急機制

4.3.1 建立常態化的社會動員機制

社區防疫治理應加強多元主體的互動作用，讓政府、社會組織和居民成為社會動員的積極參與力量，成為真正的利益相關者和執行者。借助居委會、業委會等自治力量，積極開展常態化的教育、培訓、發放指導手冊等宣傳工作，以提升居民對于重大衛生安全事件的防控意識、應急處理能力和自救互救技能；同時建立延伸至家庭的鄰里互助網絡，組建社區志愿者隊伍，聯合社區衛生中心、衛生站等政府資源，做好殘疾人、兒童、老人、婦女等弱勢群體的疫時救助工作，并關注疫后感染人群的護理復健與心理療愈。4.3.2編制多主體協同響應的預案指南

在應急預案指南的編制過程中，重視政府、企業、專家、社團、居民等多元主體的共同協商以相互促進、達成共識（見圖8）；針對多元場景，定期共同開展預案演練。疫情時期可廣泛發動多渠道力量，加強物資供需對接，如組織餐飲店等市場資源、社區食堂等公益資源建立餐飲配送網絡；聯合快遞物流、社區志愿者等人力資源，建立“無接觸到家”的應急物資配送網絡。

4.4 創新輔助決策的數據技術手段

積極采用新技術手段構建涉及多部門、多學科的數據技術支持系統，使空間治理范疇“升維”。一是結合城市大腦等數據平臺的建設，動態統計與發布社區醫療設備、重癥床位等防疫資源使用情況，評估承載能力，以精準調度公共資源；二是建立各類防疫資源、風險隱患點的空間屬性數據平臺，通過發布動態信息指導居民疾病預防和應急就醫處理。本次新冠肺炎疫情期間，武漢、北京、上海、寧波等多個城市都陸續在政府網站上實時發布社區疫情地圖，應用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面發揮重要的決策支撐作用。

5 結語

在SARS（嚴重急性呼吸綜合征）疫情過去17年后，新冠肺炎疫情迅速在全球各地蔓延，讓人類不得不重新關注并審視社區的意義和價值——在全球一體化發展的背景下，社區已不僅僅是居住便利的載體，也是個體和家庭保障自我安全的最后一公里防線；社區的健康高效運作機制不僅對疫情防控有重大作用，同樣也是實現社會長治久安的重要保障，需要不斷優化并持續推進。

如今，在經受了新冠肺炎疫情的沖擊和歷練后，社區建設必須充分考量其在城市公共衛生安全體系中的重要地位，通過對社區工作開展科學的評估和總結，進一步補短板、降風險，創新社區治理體系，提煉上海社區應對公共衛生安全平戰結合、應急轉換的空間方案，為人民的生命安全和公眾健康提供更可靠的持久保障。