對我國加強資源循環利用的思考

廖虹云 呂斌 康艷兵

自引入循環經濟理念以來，我國一直高度重視發展循環經濟，取得了積極的進展和成效。當前，我國資源安全保障壓力依然很大，同時高質量發展、生態文明和美麗中國建設也對資源高效循環利用提出了更高要求，夯實循環經濟基礎，進一步加強資源循環利用工作勢在必行。

一、循環經濟“中國方案”正在形成

我國高度重視資源節約和循環利用。自1998年首次引入循環經濟3R理念以來，綜合采用法律、行政、經濟等手段加快推進循環生產和生活方式，促進資源循環利用水平不斷提高，當前我國已經逐步建立起一套完整的工作體系，具有中國特色的“中國方案”正在形成，推動實現資源循環利用水平明顯提高，產業規模持續壯大。據測算，2017年資源產出率為6714元/噸，是1978年的4.4倍，是2005年的1.4倍，主要再生資源回收利用率已達70%，大宗工業固廢綜合利用率達65%;根據統計數據，“十二五”以來，我國資源循環利用產業產值保持年均12%以上的增長速度，2017年超過2.6萬億元，解決就業約3700萬人。

一是注重頂層設計。從“十一五”規劃綱要提出發展循環經濟，逐步建立全社會的資源循環利用體系，到“十二五”規劃綱要首次提出以提高資源產出效率為目標，加快構建覆蓋全社會的資源循環利用體系，再到“十三五”規劃綱要提出要樹立節約集約循環利用的資源觀，推動資源利用方式根本轉變，我國對發展循環經濟、提高資源利用效率的重視程度逐步加強。2005年，國務院印發了循環經濟首個綱領性文件《關于加快循環經濟的若干意見》，并提出了資源產出率提高目標以及重點任務和政策措施。2013年和2017年分別印發了《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》和《循環發展引領行動》，提出了“十二五”和“十三五”時期的目標和重點任務，并繼續沿用資源產出率作為重要評價指標。在國家引領下，有關部門也相繼發布了礦產資源綜合利用、大宗工業固廢綜合利用、再生資源回收體系建設等專項規劃，各地區也制定了循環經濟發展規劃。

二是注重法律法規保障體系建設。我國制定了一系列從資源開發、利用到循環處置全過程的法律法規體系。2009年，正式實施《循環經濟促進法》，確定了減量化、再利用和資源化的3R原則，為各項工作的開展提供了法律依據，并指出發展循環經濟是國家經濟社會發展的一項重大戰略，標志著我國循環經濟發展進入了新階段。配合法律執行，構建了一系列法規辦法，2011年，國務院發布資源循環利用產業的第一部行政法規《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，除此之外還制定了《再生資源回收利用管理辦法》《報廢機動車回收管理辦法》《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》等，相關部門按照職責分工，也制定了一系列部門規章、標準規范和技術指南等。目前，我國已經初步形成了由國家法律、行政法規、部門規章和地方法規構成的循環經濟法律法規保障體系。

三是注重試點示范。為探索循環經濟特色發展模式，我國在企業、園區、城市等不同層面開展了多層次資源循環利用試點示范。早在2005年，國家發改委、國家環?？偩值?個部門聯合選擇了鋼鐵、有色、化工等7個重點行業的43家企業，再生資源回收利用等4個重點領域的17家單位，13個不同類型的產業園區，6個省（直轄市），4個市，開展第一批循環經濟試點，目的是探索循環經濟發展模式，推動建立資源循環利用機制。2007年開展第二批試點，目的是圍繞實現節能減排目標，對第一批試點進行補充和深化。之后，國家相關部門又開展了循環經濟“十百千”示范行動、循環經濟示范城市（縣）、國家“城市礦產”示范基地、園區循環化改造試點、再制造試點示范基地、工業固體廢物綜合利用基地試點、資源循環利用基地以及“無廢城市”等多類型試點示范，涵蓋工業過程、企業、基地建設、園區、城市（縣）及省份等，總結形成大量資源循環利用模式案例和先進典型，為全面推廣奠定了基礎。

四是注重綜合施策。20世紀90年代中期以來，先后出臺了一系列廢舊資源綜合利用等領域的經濟懲罰或激勵政策，表明推進循環經濟政策工具的選擇由單一的規制性政策，逐步轉向法律、行政、市場、經濟等工具結合使用。在價格政策方面，實行了差別電價、懲罰性電價、階梯水價、生物質發電上網優惠電價等。在財政政策方面，設立了循環經濟發展專項資金，用于支持園區循環化改造、城市礦產示范基地、餐廚廢棄物資源化利用等重點項目。在稅收優惠政策方面，制定了鼓勵生產和購買使用節能節水專用設備、小排量汽車、資源綜合利用產品和勞務等的稅收優惠政策。此外，還制定了一系列金融政策和產業政策。

二、我國資源循環利用水平仍有較大提升空間

我國在推進資源集約節約循環利用方面取得了長足的進步。但與先進國家比，主要資源產出率和資源利用效率低、再生資源回收和循環利用率低、生活垃圾資源化利用率低等問題依然不同程度的存在，資源循環利用效率依然有提升空間。

主要資源產出率較低。我國資源產出率不到歐盟平均水平的45%、日本的40%。按現價計算，2017年我國資源產出率為7782元/噸，歐盟為2.08歐元/千克（約合1.74萬元/噸），日本2015年資源產出率為38.2萬日元/噸（約合1.97萬元/噸）。歐盟、日本分別是我國的2.2倍、2.5倍。

固廢綜合利用和再生資源回收利用仍存短板。部分固廢綜合利用和再生資源回收利用水平偏低。目前尾礦、赤泥的綜合利用率僅為24%和4%。2017年我國煉鋼廢鋼比不到18%，低于全球平均35%的水平17個百分點;廢紙回收率約42.5%，相比全球平均58.9%的水平低16.4個百分點。

建筑垃圾和餐飲垃圾資源化利用仍不及國際先進水平。公開資料顯示，我國建筑垃圾總體資源化率不到10%？，遠低于歐美國家的90%和日韓的95%，部分國家已達100%資源化利用;餐飲垃圾資源化率約10%，遠低于日本的57%。

生活垃圾分類水平較低且填埋比例較高。我國生活垃圾清運量還處在不斷上升中，但目前生活垃圾回收利用率較低，在城市人口密度與中國較為接近的韓國、日本、新加坡、德國、英國等國家，“垃圾焚燒+資源回收方式”幾乎占據處置規模的80%，填埋率均低于20%，而我國衛生填埋仍是城市生活垃圾無害化處理的主要方式，2017年衛生填埋處理的比例約占垃圾總量的56%。

三、日本模式和歐盟模式值得學習借鑒

日本、歐盟在資源循環利用方面始終走在全球前列?？v觀推進資源循環利用的整個過程，日本和歐盟結合各自實際，走出了兩條各具特色的循環經濟發展路線，形成的模式值得參考借鑒。

日本：從資源小國到資源大國。日本國內資源十分匱乏，努力通過建設循環型社會從資源小國變成資源大國。2000年頒布《循環型社會形成推進基本法》，標志著循環型社會建設全面開啟。主要作法：一是制定并延續目標引領。從2003年開始每5年制定一期“循環型社會形成推進基本計劃”，第4期已于2018年6月發布。各期計劃中最重要的內容是量化目標制定和目標支撐指標體系的構建。其中核心指標包括資源產出率、循環利用率和最終填埋量;二是建立層次分明、內容完善的法律體系。日本目前已形成由基本法、綜合法和專門法構成的法律體系，內容完善、要求明確，基本法《循環型社會形成基本推進法》規定基本原則，綜合法《固體廢棄物處理和公共清潔法》和《資源有效利用促進法》劃分了基本結構，專門法是具體實施層面的法律，包括容器與包裝、家用電器、食品、汽車、建筑材料、小型電子等六個領域;三是從區域和產業兩個維度抓實循環型社會建設。構建地域循環共生圈和培育循環產業貫穿日本4期“循環型社會形成推進基本計劃”。要求各地區充分利用地區資源和優勢、使產生的再生資源盡可能在本地消納，并與鄰近地區資源互補，在更大空間范圍形成資源齊備的“共生圈”。在培育循環型產業方面，具體措施有：完善法律法規、設置企業準入門檻、建立評價機制同財政補貼掛鉤、建立環境標識擴大再生產品認可度和需求、對再生資源回收利用企業實行稅收優惠、實施政府綠色采購等。

歐盟：從線性發展到循環發展。在借鑒日本建設循環社會、中國發展循環經濟思路的基礎上，歐盟對循環經濟進行重新定義：循環經濟模式是對傳統經濟模式的變更，是重塑經濟的機會，要通過經濟發展中對資源的分享、修復、再利用、循環等方式，一方面降低資源的使用水平，另一方面創造新經濟和新就業。首先，系統推進是歐盟再次引領循環經濟的重要特征。2015年歐盟發布新的循環經濟戰略，特別強調系統性、全面性和引導性。一是從全生命周期的角度，將循環經濟理念融入到產品生產、消費、廢物處理、資源再生的全過程;二是特別重視生態設計和源頭減量，將資源循環利用效率作為產品生態設計的主要考量之一;三是重視中小企業創新，強調消費視角下的商業機會;四是強調廢物管理的優先順序，按照預防、回收資源、轉化能源、廢物管理的順序實現資源高效利用和循環利用。從工作重點看，包括四大行動和五大優先領域。其中四大行動對應產品全生命周期的四個環節，即生產、消費、廢棄物管理和資源再生;五大優先領域是指廢塑料、食物廢棄物、重要原材料、建筑廢棄物、生物質產品五大領域。其次，建立“金字塔結構”目標指標體系。以資源產出率為統領指標，歐盟構建了多維度指標體系，共包括三層級32個細分指標。再次，完備的保障體系是工作推進的必須要素。歐盟建立起一套完整的法律法規體系，并通過出臺經濟激勵政策，例如投資補貼、稅收調節、金融支持、政府采購，以及推行自愿協議、輿論引導等方式，為發展循環經濟和提高資源循環利用效率提供支持。

四、加強我國資源循環利用的建議

我國在資源循環利用方面已經具備了良好的工作基礎。進一步加強資源循環利用應注重總結經驗、強化目標引領、重視協同推進、抓好關鍵領域、完善保障機制，全面提高資源利用的效率和質量，最大化減少廢棄物排放，支撐社會主義現代化和美麗中國建設。

一要注重總結經驗，大力推廣成熟模式。從國際來看，日本、歐盟等國家和地區循環經濟各具特色，取得一定成績，值得我們學習借鑒;從國內來看，已經開展多年循環經濟試點示范工作，積累了大量具有中國特色的資源循環利用模式案例和先進典型。我國循環經濟的發展要總結國內外的先進經驗和模式，在全國范圍內因地制宜地逐步進行推廣，全面推動循環社會的建設。

二要強化目標引領，倒逼各項工作落實。日本、歐盟都將資源產出率作為重要統領性指標，系統推進資源循環利用效率水平不斷提高。我國“十一五”以來也將資源產出率作為循環經濟的重要引領指標。延續性的政策措施和目標倒逼機制將有效促進循環社會的建設，應堅持以提高資源產出率為目標引領推進工作落實，搭建以資源產出率為核心，重點指標為支撐的目標指標體系，倒逼各項資源循環利用政策的落實。

三要重視協同推進，堅持全過程管理。日本、歐盟都十分注重全生命周期過程管理，提高資源循環利用水平需從源頭、生產過程、末端全過程予以考慮，協同推進。一是通過結構調整推動源頭減量，主要通過發展低物質消耗、高經濟產出的高新技術產業和服務業、抑制不合理需求、促進綠色消費等降低物質資源終端消費需求。二是提升生產過程中的使用效率，主要通過新技術應用、提升材料強度、減低材料損耗等提高物質資源利用效率。三是注重末端循環利用，主要手段有再生資源回收利用、產業廢棄物綜合利用、再制造等。

四要抓好關鍵領域，實施系列重點行動。結合資源稟賦、發展階段、產業結構等，圍繞重點和關鍵領域，應積極探索開展符合國情的、具有可操作性的重點行動。一是選取關鍵領域，從區域、城市、園區、企業等不同層面構建資源循環利用協同體系，多層次強化資源循環利用。二是在已有試點或工作的基礎上深化和具體化，針對不同實施主體著力開展系列重點行動，如針對城市開展循環型城市建設行動，針對園區開展園區循環化升級行動，針對垃圾圍城的現象開展垃圾資源化行動等。

五要完善保障機制，建立健全配套政策。一是進一步完善法律法規體系和規章制度，并加快出臺有助于提高資源循環利用水平的標識制度。二是建立完善資源循環利用的激勵約束機制，包括價格、稅費、財政、金融、政府優先采購、特許專營等激勵政策激發市場主體發展循環經濟的內生動力，探索生產者責任制和消費者責任制相結合的辦法，限制資源浪費等行為，如嘗試實施當前國外實踐證明能有效減少廢棄物數量，提高資源循環利用率的生活垃圾收費、填埋稅等。三是提升基礎能力，完善統計核算體系，包括資源產出率、循環利用率、垃圾最終填埋量等目標的實現等都離不開數據的支持，同時應強化人才隊伍建設和技術創新。

注：

①我國建筑垃圾統計口徑和國外有所差別，據調查，建筑垃圾當中有70%左右為棄土等。

（作者單位：國家發展改革委能源所）