產城融合發展的邏輯起點、難點及建議

黃征學

產城融合是推動城鎮化高質量發展的重要手段，是培育高質量發展增長極的重要抓手。佛山是我國重要的制造業城市，截止到2018年，全市擁有村級工業園1025個，面積約178.06平方公里;擁有24.51平方公里的國家級高新技術開發區1個;擁有禪城、南海、三水、高明滄江等4個省級經濟技術開發區，總批準面積29.79平方公里。深入探討佛山產城融合發展的邏輯起點，提出未來產城融合發展方向，加快打造優質生活圈，對促進我國大城市高質量發展具有重要借鑒意義。

一、產城融合的邏輯起點

近些年來，佛山加快探索“以產促城、以城興產、產城融合”的新路子，推動產業發展與城市功能提升相互協調、共同提高，促進城市高質量發展、高品質生活。

（一）提升村級工業園的發展質量

20世紀80年代以來，“村村點火，戶戶冒煙”的發展模式，導致低效土地占用大量空間，佛山產業升級面臨著雙重尷尬：一方面，受空間發展的限制，許多有實力的企業紛紛向周邊地區轉移;另一方面，技術先進的企業難以找到合適的落腳地。除土地資源外，城市的品質不高，也限制了產業和人才的集聚?，F有廠房中約有40%是低矮的破舊廠房，廠房和村莊相互交錯，工業、商業、住宅、道路功能布局不合理。有的地方建了新房，不拆舊屋，舊屋區成了“移民村”，有的舊屋甚至成為“藏污納垢”之地，給人口、計生、消防、治安等社會管理帶來不便。2018年1月，佛山出臺《佛山市人才發展體制機制改革實施意見》，從管理體制、人才引進、人才培育、人才評價激勵服務保障等四方面提出吸引人才的23條措施，取得部分成效，但與粵港澳大灣區的深圳和廣州相比，差距依然明顯。智聯大數據顯示，粵港澳大灣區當前的人才凈流入率為1.39%，處于人才凈流入狀態。其中，深圳、廣州是區域內的人才流動中心，從外界流入大灣區的人才有40.39%進入深圳，31.42%進入廣州，兩城的人才流入量之和占大灣區流入總量的七成以上。為各類人才創造宜居宜業的生活環境和工作環境，也是佛山要正視和克服的短板。意識到城市品質與經濟地位不匹配，2007年以來結合“三舊”改造，佛山開始開展城市升級、城市升值和村級工業園改造等系列提質升級行動，提升城市品質和功能。

（二）完善開發區功能

國家從1984年開始設立開發區以來，截止到2018年，國務院批準設立的開發區552家，其中經濟技術開發區219家，高新技術產業開發區156家，海關特殊監管區域135家，邊境或跨境經濟合作區19家，其他類型開發區23家;省級人民政府批準設立的開發區共1991家。與江蘇、浙江等東部沿海省份相比，廣東設立開發區起步晚、數量少。2018年廣東僅擁有國家級開發區6家，省級開發區102家。佛山與廣東一樣，開發區設立相對較晚，直到2006年才陸續設立禪城、南海、三水、高明等省級經濟技術開發區。此時，禪城、南海等地可供開發的空間已不多，產城沖突比較大，“城市病”問題比較突出。同時，受制于地方政府財政實力，產業配套軟硬件設施供給不足，教育、醫療、衛生、文化、交通、科技、休閑等城市功能設施供應不充分，影響產業和人口集聚。三水、高明等地的開發區發展空間較大的地區，產城分離較為嚴重，產依托不了城，城支撐不了產。為完善開發區功能，推動產城融合發展，實現以產促城、以城促產，提高開發區發展質量。佛山市從2012年開始深化開發區管理體制改革，探索產城融合發展模式，助推開發區轉型升級。

（三）推動城市高質量發展

佛山市村鎮經濟活躍，村鎮產業之間關聯性不強，形成相對均衡分散、空間結構松散的外部空間組織模式。佛山下轄的禪城、南海、順德、三水、高明5個區中，除禪城和南海的中心城區相距較近外，順德、三水、高明3區的中心城區相距都比較遠。如，三水、高明中心城區距禪城的距離均超過40公里，空間布局相對分散，組團城市的特征非常明顯。同時，5區之間差異也比較大，南海和順德不論是經濟總量，還是人均GDP、居民可支配收入，均排在前列，三水和高明不論是經濟總量、人口總規模，還是居民可支配收入，與南海和順德的差距都比較大。5區之內，產業分布相對均衡，但各鎮產業之間關聯性不強，難以形成區域性品牌和影響力，難以通過產業鏈推動創新鏈、價值鏈、供應鏈協調聯動。不過，以鎮街為基本單元發展產業，早期極大調動了基層政府的積極性，促進產業快速發展，但由于缺乏全市范圍內城市和產業布局的統籌謀劃，限制產城深度融合。2012年以來，佛山市以“產城融合、以人為本”為發展理念，深入實施“強中心”戰略，不斷增強各組團中心城區承載力，進一步完善城市功能，加快推進廣東金融高新區、中德工業服務區、佛山高新區等國家級、省級重大功能性平臺建設，以城市升級引領轉型發展和環境再造，用高品質的城市生活吸引高端要素聚集，推動“產城人”向“城產人”轉變。

二、產城融合的難點

由于城市空間結構和產業結構調整尚需要時間，產城融合中還存在一些亟需解決的問題。

（一）空間結構失調

突出表現在建設用地占比高。2018年佛山市土地開發強度高達38.18%，超過國際上開發強度30%警戒線水平，高于珠三角16.80%的平均土地開發強度。其中，禪城區土地開發強度達到76%，南海區和順德區的土地開發強度超過50%。大量開發建設擠占生態用地和農業用地，生態安全受到嚴峻挑戰。建設用地中，工業用地總量約495平方公里，占建設用地的比例為34%。主要集中在南海、順德兩區，其中南海216.37平方公里，順德136.39平方公里，兩區合計占全市工業用地總量的71%。而國外大城市中心區工業用地一般不超過城市面積的10%。從趨勢上看，國際化大都市工業用地面積占建設用地比例都在不斷下降。

（二）產業結構不優

制造業是佛山經濟發展的根與魂。在一代又一代勤勞務實的佛山人持之以恒推動下，基本建立了涵蓋家電、家具、陶瓷、裝備制造、金屬加工等傳統優勢產業，培育出美的、碧桂園等“世界企業500強”，效果明顯。但傳統產業占規模以上工業增加值比重仍然偏高，先進制造業增加值占全市規模以上工業增加值的比重仍相對較低，高技術制造業增加值規模依然偏小，戰略性新興產業培育總體偏慢，與國內發達城市相比差距較大。數據顯示，2018年東莞的高新技術企業數量達到了5798家，僅次于北上廣深，位居二線城市之首。同期佛山達3949家，為東莞的68%。2019年11月，廣東省制造業協會發布的《2019年廣東制造業500強企業研究報告》顯示，與2018年相比，廣州、深圳、佛山的制造業前500強企業共計減少87家，而東莞增長36家，超越佛山，位居廣東省第三。

（三）空間利用效率較低

佛山市產業用地分散、村級工業園占比高，空間利用效率低。據調查，佛山市用地斑塊達22528個，其中園區1371個（省級及以上工業園17個，鎮級工業園329個，村級工業園1025個），其余為零散用地。1025個村級工業園占地207.27平方公里，占全市工業用地的42%。但村級工業園主要發展五金、紡織、家具等傳統制造業企業及倉儲用地，企業規模普遍偏小，產業附加值低，土地產出率不高。2017年村級工業園內百萬元納稅企業的納稅額僅24.28億元，占佛山市百萬納稅企業納稅額的10%。此外，單位土地面積GDP產出僅為東莞的81%。向村級工業園要創新空間、生態空間、品質空間刻不容緩。

（四）職住相對分離

在城市交通規劃中，一般用過剩通勤指數衡量城市職住分離的嚴重程度。百度地圖發布的《2018第四季度&年度中國城市活力研究報告》顯示，全國100個主要城市中，沈陽、西安、重慶三個城市的過剩通勤指數位列前三，職住分離程度最嚴重。珠三角地區的中山、東莞和佛山三個城市過剩通勤指數排名相對靠后，職住均衡性總體較好，但國家級高新區中的“一區五園”和四個省級經濟技術開發區職住分離程度較高。以三水工業園為例，只有51%的員工居住在園區內的職工宿舍或在周邊租房，有33%的員工居住在三水西南城區和樂平鎮中心城區，有16%的員工住在佛山市區，職住較為分離。職住分離不僅增加交通成本，而且耗時耗力。

三、深入推進產城融合發展的建議

未來，要從宏觀、中觀、微觀三個維度，從結構優化、質量提升、品質提高、集約高效四個方面，繼續深化產城融合發展。

（一）從粵港澳大灣區和廣佛同城的宏觀維度，在更大區域范圍內統籌謀劃產城融合

搶抓大灣區“1小時生活圈”建設機遇，重點打通融入大灣區核心城市的重要戰略通道，完善對外鐵路通道，與灣區城市聯合推動高鐵規劃建設。加快推進佛山對外聯系的城際軌道建設，按時完成在建廣佛環線（佛山西—廣州南）項目建設，積極爭取廣佛環線（佛山西—廣州北段）、廣佛江珠等城際軌道的實施。同時，加大城市內部軌道交通建設。用內外交通網絡的建設引領城市發展形態，在“一小時優質生活圈”范圍內統籌謀劃城市空間布局，加快構建碧環繞芯、城綠交融、城水交輝、產城協同的空間格局，推動產城在更高層面的融合。發揮廣州南站—佛山三龍灣—荔灣海龍片區地處廣佛同城發展核心區域的優勢，緊緊把握“同城化”和“高質量”兩大關鍵，進一步理順管理體制，率先推動廣佛在本區域內交通基礎設施、生態景觀等領域的“硬聯通”以及制度、規則、政策等領域的“軟聯通”。積極對接廣深港澳科創走廊建設，突出創新鏈、產業鏈、人才鏈、政策鏈、資金鏈深度融合，加強與港澳在科技、產業、旅游、醫療等方面的合作，實現廣州南站—佛山三龍灣—荔灣海龍片區從“園區”型科創主軸向“綜合城區”轉變，加快培育廣佛都市區高質量發展新的增長極，積極打造廣佛同城化發展的標志區。堅持先易后難的原則，圍繞現代產業體系、基礎設施建設、生態環境保護、基本公共服務和體制機制創新等領域，強化銜接，科學謀劃產業和城市發展，不斷提升城市功能，推動荔灣—南?！自啤⒒ǘ肌?、番禺—順德—南沙三大地區同城化發展，建設功能性城區。

（二）從城市“強功能”的中觀維度，在全市范圍內協同推進產城融合

緊緊圍繞“國家新型工業化產業示范基地”和“國家創新型城市”的定位，依托國家級高新技術開發區和三龍灣等功能性平臺，以主導產業和戰略性新興產業發展的需求為導向，重點吸引新材料、新能源、節能環保、生物醫藥、電子信息和先進制造等領域的高端要素集聚，聯合科研院所實施一批核心關鍵技術攻關，開展重點產業基礎性、前沿性技術研發與應用示范項目，搶占產業“智高點”，打好產業基礎高級化和產業鏈現代化的攻堅戰，強化城市創新功能和創新成果轉化功能。堅持“三專三不變”的原則及“市統籌、區建設、共分享”的體制，搭建三龍灣創新發展平臺，統籌規劃三龍灣生產、生活、生態空間，合理調配生產和生活用地的比例，以自然本底為依托構建生態綠芯、組團公園和生態廊道的多層次、系統化生態格局，推動形成“一芯、一環、兩核、八軸、多節點”的空間結構，用生態環境的改善、生活品質的提高吸引創新要素集聚，積極打造高質量發展的動力源。依托聯通里水、大瀝、桂城、陳村、北滘、樂從、勒流、南莊、羅村、獅山、樂平11個經濟最活躍、最發達的鎮和街道辦事處以及串聯起南海、禪城、順德、三水4個區的“一環創新圈”，以南海三水產業合作區、廣東金融高新區、青年湖電子信息產業園和臨空經濟區等創新平臺，培育帶動周邊具有潛力的多個創新節點，形成“1+5+N”的創新體系，促進中心城區與周邊地區高質量的協調發展。積極推動“1+5+N”創新體系錯位發展，不斷創新鎮（街道）和園區融合發展體制機制，完善創新平臺休閑、娛樂、服務、文化等方面的功能，在全市范圍內統籌推進產城高質量融合發展，不斷提升產業和城市發展質量。在“1+5+N”創新平臺范圍內，積極引進培育國家技術轉移示范機構，推動與港澳地區的產學研、科技金融、科技成果轉化等領域的全面合作，引導廣州、深圳、中國香港、中國澳門各類科研技術成果在佛山轉化。探索“離岸孵化”新模式，支持企業主動對接海外創新資源，建立與國外創新資源長效合作機制。健全知識產權保護中心，建立“政府、企業、協會、專利聯盟、運營中心、研發機構協同合作”的工作體系，協同推進成果保護與轉化。

（三）從各類產業發展功能性平臺的微觀維度，在產業園區范圍內協調促進產城融合

以村級工業園區改造為契機，探索“園鎮融合”“產城融合”及“政經分離”的制度安排，推動村級工業園基礎設施與市政基礎設施互聯互通，促進城市建設與產業發展相融合。同時，優化“三生”空間結構，植入新興產業，完善國際化營商環境，打造高品位居住社區，建設生態化綠色園區，積極建設創新型、國際化、幸福樂居的生態品質新城。以350平方公里產業發展保護區為重點，合理設定352個產業發展保護區各類用地比重及投資開發強度，在優化用地結構的同時，提高土地資源集約節約利用效率。根據各類高新區和經濟技術開發區發展的具體情況，探討“園鎮融合”和“產城融合”新模式，鼓勵靠近鎮區或城區的園區盡量利用現有資源，節省城市建設成本，在合理區域范圍實現職住平衡;對于遠離鎮區或城區的園區，在科學劃分功能區的基礎上，加快補齊城市功能短板，吸引園區人員就地、就近居住。同時，創新園區管理體制機制，賦予園區更多社會管理、公共服務等職能，讓在園區居住的人員能享受便捷高效的公共服務。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，統籌謀劃全市的生態空間，在親近自然中建設宜居城市空間，突出“山、水、城”的景觀格局，提高綠地比重，強化水系溝通，優化生態系統，實現人與自然、產業和城市和諧共生。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院國地所）