特朗普政府的阿富汗戰略評析

朱永彪 苗肖陽

阿富汗問題是美國總統特朗普執政后面臨的重要外交議題之一。2017年8月21日，特朗普首次明確提出自己的阿富汗戰略。[1]該戰略作為特朗普政府正式公布的首份地區和對外戰略，奠定了解決阿富汗問題的基調，但之后被迫不斷進行調整。2020年2月29日，美國與阿富汗塔利班正式簽署和平協議，標志著特朗普政府的阿富汗戰略進入了一個新階段。但是，該戰略缺少具體細節，存在一些模糊地帶，更多是一種權宜之計，凸顯了其應激性和不成熟，主要體現在美國和阿富汗塔利班簽署和平協議的過程以及阿富汗內部政治對話陷入僵局等問題上。

特朗普政府阿富汗戰略的主要內容與目標

較之奧巴馬政府，特朗普政府的阿富汗戰略雖有延續，但也存在較大區別，在戰略出臺初期，其主要內容和目標集中在以下四個方面。

一是不再設定駐阿美軍在阿富汗的具體撤離時間，而是承諾戰斗到最后。這表明特朗普政府在盡力彌補奧巴馬政府阿富汗戰略的重大失誤，同時這也是二者之間的最大區別。奧巴馬政府在阿富汗問題上存在誤判，一方面嚴重低估了塔利班等反政府勢力的決心與實力，認為“先增兵后撤軍”的計劃可以有效解決塔利班問題，但事與愿違;另一方面，先行明確公布了撤軍時間表，不僅讓美國的盟友感到被動，更鼓舞了塔利班的士氣，嚴重削弱了阿富汗政府打擊塔利班的決心。盡管奧巴馬任內多次調整、推遲了撤軍計劃，但其“零駐軍”的主導思想一直沒有改變。

二是重新定義了反恐戰爭勝利的標準。奧巴馬政府認為消滅甚至重創“基地”組織即標志著反恐戰爭的勝利，后來又將擊斃本·拉登作為重創“基地”組織的重大標志，逐漸淡化了打擊塔利班的政策目標，從而為撤軍提供合法性。特朗普則重新定義了在阿富汗取得反恐勝利的標準，即更多地以消滅“伊斯蘭國”呼羅珊分支（ISIS-K）和阻止塔利班奪取政權作為勝利標準，這與奧巴馬政府的目標界定有明顯區別。

三是提高美國軍方在阿富汗問題上的發言權和自主權。奧巴馬政府時期，美國軍方在阿富汗問題上的自主權和發言權相對有限，但在特朗普公布其阿富汗戰略后的一年時間內，美國軍方的自主權和發言權得到明顯提升。特朗普政府的阿富汗戰略在初期幾乎全盤接受了美國軍方對阿富汗的政策設計，并采納了軍方提出的加大對塔利班空中打擊力度等軍事行動建議。

四是特朗普政府在阿富汗問題上加大拉攏印度的力度。由于對巴基斯坦在阿富汗塔利班問題上的表現感到“失望”，特朗普把目光投向印度，期待后者成為解決阿富汗問題的主要成本分擔者和資源提供者。雖然奧巴馬政府也曾希望印度分擔更多責任，并曾將印度視為“新絲綢之路”計劃的重要支柱，但沒有像特朗普這樣直白表達且給予如此高的期待。

在特朗普政府公布其阿富汗戰略后，美國采取了增兵、加大空襲力度、繼續提升阿富汗安全能力尤其是加強阿富汗特種部隊建設等措施，力圖打擊塔利班的士氣，打破阿富汗戰場上的僵局。但事實上，和奧巴馬政府的阿富汗戰略類似，特朗普政府仍堅持“以打促談”的方針，最終目標也是想迫使塔利班回到談判桌前，通過對話尋求政治解決。此外，特朗普政府還加大了對“伊斯蘭國”呼羅珊分支恐怖主義威脅的宣傳，試圖讓更多美國民眾及其盟友支持其阿富汗戰略，同時在撤軍問題上保留一定政策空間。

特朗普政府阿富汗戰略的調整及動因

特朗普政府的阿富汗戰略公布一年后收效甚微，阿富汗局勢并未明顯好轉，反而產生一系列新問題和新挑戰。在此背景下，特朗普開始在事實上放棄原有立場，不斷釋放與塔利班談判、從阿富汗撤軍的信號。2018年10月，美國正式與塔利班開啟談判進程，標志著特朗普政府的阿富汗戰略出現重大調整。

特朗普政府始終秉持“有原則的現實主義”（Principled Realism）戰略基調，[2]通過調整阿富汗戰略，以適應現實狀況的變化。經過為期16個月的十輪談判，美國和塔利班于2020年2月29日在卡塔爾首都多哈簽署了和平協議，美塔關系由此發生戲劇性轉變。

美塔和平協議的重點內容主要包括四個方面。一是美國明確了撤軍時間表。根據美塔和平協議，美國承諾在塔利班遵守并履行協議的前提下，駐阿美軍將在未來135天內從1.3萬人減少至8600人，剩余的美軍將在14個月內撤離阿富汗。二是塔利班承諾不再讓阿富汗成為恐怖分子的庇護所，確保阿富汗不會被用來威脅美國及其盟友的安全。三是阿富汗國內各方將于3月10日圍繞停火問題開展內部談判。四是阿富汗政府和塔利班于3月10日交換戰俘和釋放囚犯。此外，協議還提及美國將推動聯合國安理會在2020年5月之前解除對塔利班成員的制裁。[3]

特朗普政府自2018年下半年以來多次調整阿富汗戰略，并最終實現美塔和談及和平協議的簽署，這是美國國內外因素綜合作用的結果。從國內層面來看，特朗普渴望在2020年美國大選中實現連任，推動美塔和平協議的簽署不僅可以兌現其上屆大選期間撤軍的競選承諾，還可以為其謀求連任積累資本。根據相關調查顯示，49%的美國民眾認為美國在阿富汗問題上介入范圍過廣、程度過深、時間過久，當下應該優先考慮美國在阿富汗的脫身問題。[4]另有調查顯示，86.4%的美國民眾認為武力和戰爭只能作為解決阿富汗難題的最后手段;57%的人認為美國對外軍事行動尤其在阿富汗問題上適得其反。[5]所以，盡管也有相當數量的美國民眾并不認可特朗普的阿富汗戰略，但是從阿富汗撤軍在美國仍有一定民意基礎。

從外部層面看，特朗普政府推出新阿富汗戰略以來，阿富汗安全局勢未見好轉，甚至日益膠著。阿富汗政治建設愈發艱難，其國內和平和解進程一波三折。與此同時，美國在阿富汗問題上長期進行無底洞式的低回報投入，嚴重透支其戰略資源。根據美國官方公布的數據，自2001年底至2019年，美國在阿富汗問題上花費了約9750億美元。[6]根據相關研究機構的評估，美國在阿富汗問題上投入的總成本已超過2萬億美元。[7]在此背景下，盡管美國不愿徹底放棄阿富汗，但奉行“美國優先”理念的特朗普希望盡快從阿富汗的泥潭中脫身，進而加緊調整策略，即減少在阿富汗的駐軍及開支，尋求以政治方式解決阿富汗問題。美塔和平協議被特朗普視為其阿富汗戰略取得的“階段性成果”，但該協議的簽署帶有明顯的投機色彩和甩包袱的意味。

美塔和平協議的影響

特朗普政府與塔利班進行和談以及從阿富汗撤軍的計劃，尤其是最終與塔利班簽署的和平協議，并非是其深思熟慮的結果，更像是一個投機者采取的止損式交易，難免會帶來諸多負面影響。

第一，嚴重損耗美國的戰略威望。一方面，美國向塔利班作出妥協與讓步，讓其盟友和對手看到了美國的軟肋和虛弱。一是美國地區盟友對美國保障地區安全的意志和能力產生了質疑。二是美國此舉將極大刺激“伊斯蘭國”等其他極端組織，讓其認為只要堅持抵抗，就能換來美國的妥協和退讓，這無疑會帶來嚴重后果。三是美國的地緣競爭對手和敵對勢力可能采取更為激進的行動，進一步試探美國的底線。美塔和平協議簽署后，阿富汗首都喀布爾發生了兩起嚴重的恐怖襲擊事件，均由“伊斯蘭國”呼羅珊分支發動。另一方面，美塔和平協議的最大受益者并非美國，而是塔利班和其他相關國家。從協議內容可以看出，塔利班幾乎零成本地達到了此前追求的目標，即自身地位合法化、維護內部團結、擴大國內外影響力以及削弱阿富汗政府權威等。此外，與塔利班有著緊密聯系的巴基斯坦，以及美國的地區競爭對手，如伊朗和俄羅斯，都將從美塔和平協議中獲益。對美國來說，雖然也有收益，但其未來面臨的不確定性和挑戰更多。在阿富汗付出了高昂成本后，美國僅實現了止損的目標，遠未觸及其地區戰略目標，[8]并且使自身戰略威望遭到嚴重削弱。

第二，導致美國和阿富汗政治精英間的分歧和矛盾擴大。在美塔和平協議簽署前，阿富汗新一任總統大選結果遲遲未能公布。這一方面是由于阿富汗國內政治博弈復雜難解;另一方面，美國深度介入了此次阿富汗大選，并希望大選進程和結果能夠服務于美國與塔利班的談判。2020年2月18日，阿富汗大選結果終于揭曉。根據阿富汗獨立選舉委員會公布的結果，現任總統阿什拉夫·加尼獲得50.64%的選票，超過另一位候選人、現政府首席執行官阿卜杜拉·阿卜杜拉（39.52%），當選新一屆總統。但是，阿卜杜拉及其追隨者拒絕接受大選結果，宣稱要另立“包容性政府”。在多方協調無果后，加尼和阿卜杜拉在同一天同時宣誓就任總統，在阿富汗事實上建立起“平行政府”。值得注意的是，阿富汗選擇在美塔和平協議即將簽署的時間節點公布大選結果，顯然不是美國希望看到的，這也表明加尼等阿富汗國內政治勢力不愿任由美國擺布。此外，受美塔簽署和平協議的影響，加尼政府與美國在推進反恐部署上的分歧不斷凸顯。2019年11月，加尼下令阿富汗政府軍清剿了盤踞在楠格哈爾省的“伊斯蘭國”呼羅珊分支的主要軍事力量，并宣布在打擊“伊斯蘭國”呼羅珊分支問題上取得了勝利。但事實上，美軍已具備消滅“伊斯蘭國”呼羅珊分支的條件，特朗普政府原本打算在撤軍之前出手剿滅，給撤軍提供合法性。然而，加尼政府提前“收割”了特朗普精心培育的“勝利果實”，凸顯了阿富汗國內政治精英對特朗普政府阿富汗戰略的不滿。可以預見的是，即使美國未來能夠在阿富汗扶植新的代理人，也難以找到完全服務于美國利益的“合作伙伴”。

第三，難以推動阿富汗實現和平與穩定。一方面，美國企圖依靠塔利班來打擊國際恐怖主義無異于與虎謀皮。美國與塔利班簽署和平協議，要求塔利班切斷同“基地”組織的聯系，意圖利用塔利班解決阿富汗國內的反恐問題。但是，塔利班對此并未作出明確承諾，其主要打擊重點是“伊斯蘭國”呼羅珊分支這樣和塔利班處于全方位競爭的極端組織。對于其他極端組織，塔利班或仍將采取默許縱容的態度。這表明美國企圖與塔利班在反恐問題上開展合作的愿望必然落空。另一方面，塔利班與阿富汗政府軍的沖突持續不斷。目前，塔利班正在借助取得的有利地位，加緊對阿富汗政府展開攻勢。2020年3月下旬，阿富汗十幾個省爆發了塔利班與阿富汗政府軍的沖突。3月28日，巴達赫尚省尤姆甘縣（Yumgan）再次落入塔利班之手。該縣盛產青金石，曾被塔利班長期控制，為塔利班提供了大量的青金石走私收入。2019年9月，尤姆甘縣曾被政府軍奪回，現在又成為塔利班在2020年新控制的第一個縣。同時，阿富汗政府軍針對塔利班的攻勢，開始采取“積極防御”的策略，即相較于停火期間的“防御”模式，更加注重對塔利班的反擊和進攻。在美塔簽署和平協議的“大局”下，阿富汗政府軍和塔利班的持續沖突未被廣泛報道，但這種“無聲的戰爭”讓阿富汗和平前景依然遙遙無期。

總體來看，盡管特朗普多次抨擊奧巴馬政府的阿富汗戰略，并在其阿富汗戰略出臺時作出一系列承諾，如不再設定撤軍時間及駐軍規模、將在阿富汗戰斗到最后、尋求相關國家分攤解決阿富汗問題成本、加速實現“阿人治阿”等。但是，美塔和平協議的簽署標志著特朗普實際上放棄了此前作出的承諾和計劃，這不僅損耗了美國在阿富汗的威望，也加劇了阿國內政治對峙，擴大了美國與阿富汗政治勢力的裂痕。美塔和平協議的簽署在一定程度上意味著特朗普政府阿富汗戰略的失敗。

特朗普政府阿富汗戰略的前景

美塔和平協議簽署之后，阿富汗局勢并未實現真正穩定，未來一段時間內阿富汗國內和平進程依然艱難。同時，受到多種因素影響，特朗普政府阿富汗戰略的走向和前景也充滿不確定性。

一是塔利班能否認真履行和平協議仍然存疑。特朗普政府的阿富汗戰略以及阿富汗的和平進程面臨的最大挑戰就是和平協議能否得到有效履行。美塔和平協議簽署后，美國方面給出了相對明確的撤軍計劃與時間進度表，但是塔利班在協議中幾乎沒有受到任何機制性的約束，因此美國無法保證協議簽署后塔利班會認真履行承諾。例如，美塔和平協議要求阿富汗進行內部對話，但是并未指明塔利班跟誰進行對話，因此塔利班至今仍不承認阿富汗政府為主要談判對象，僅將其作為對話參與方之一。在交換戰俘和釋放囚犯的細節上，塔利班與阿富汗政府存在很多分歧，導致相關工作仍未能按期展開。為了在與阿富汗政府談判中提高要價，4月5日，塔利班發表聲明稱美國及其盟友違反了美塔和平協議，呼吁美國遵守協議并要求其盟友全面執行協議。[9]

二是美國在阿富汗問題上的立場或存在變數。一方面，受美國大選因素影響，特朗普政府在阿富汗的撤軍計劃仍存變數。民調機構輿觀（YouGov）2020年3月進行的調查結果顯示，43%的美國民眾不贊成特朗普政府處理阿富汗問題的方式;約79%的受訪美國民眾表示美國無法通過談判的方式結束阿富汗戰爭;近半數的美國民眾認為特朗普政府的阿富汗戰略缺乏清晰的計劃。[10]同時，特朗普政府的撤軍計劃也沒有獲得美國政界和軍方的全力支持。前美國總統國家安全事務助理博爾頓和前國務卿希拉里等人堅決反對美國從阿富汗撤軍。可以預見的是，在美國大選前，如果阿富汗境內出現針對美國或其盟友的重大安全事件，或者在阿富汗出現嚴重的人道主義危機，與塔利班進行交易可能成為特朗普政治生涯的“滑鐵盧”。在此背景下，隨著美國大選的結束，無論特朗普是否連任，新一屆美國政府都有可能再次調整阿富汗戰略。另一方面，阿富汗國內局勢的變動將影響特朗普政府阿富汗戰略的走向。隨著美塔和平協議的簽署，在美國撤軍預期的刺激下，阿富汗不排除爆發全面內戰的可能，或將使阿富汗再次淪為國際恐怖主義的庇護所，這顯然與特朗普政府的阿富汗戰略的初衷背道而馳。同時，對于塔利班在阿富汗重建伊斯蘭酋長國的意圖，雖然美國阿富汗和解事務特別代表哈利勒扎德明確表示，包括美國在內的國際社會不會允許上述情況發生，并將其作為一條政治紅線，[11]但是這能否約束塔利班仍然存在不確定性。此外，美國計劃撤軍后在阿富汗保留一支情報力量，但如何界定這支情報力量仍然具有很大的解釋空間。因此，美國的撤軍計劃和美國在阿富汗問題上的立場仍存在很大變數。

三是阿富汗內部政治對話進程嚴重受阻。當前，阿富汗國內政治局勢陷入僵局，內部談判面臨談判主體不明確且分歧嚴重等問題。阿富汗國內“平行政府”之間政治對峙形勢嚴峻，導致政府談判成員的組建面臨困難，原定于3月10日進行的內部對話已經被多次推遲。美塔簽署和平協議后，哈利勒扎德曾表示希望阿富汗內部談判在100天內結束。但從目前形勢來看，阿富汗內部談判已不可能如期完成。美國對此感到焦慮，并對加尼和阿卜杜拉之間的分歧感到不滿。3月23日，美國國務卿蓬佩奧突訪阿富汗并會見了加尼和阿卜杜拉，試圖調解二人矛盾以組建包容性政府，為阿富汗內部談判掃清障礙，但是未能達到預期目標。隨后美國立即宣布將削減10億美元的對阿援助，并表示或于2021年再次削減10億美元，作為對阿富汗方面未能回應美國關切的懲罰。美國國務院還在聲明中表示，鑒于阿富汗領導層不睦及其對美國國家利益構成了直接威脅，美國政府將立即啟動對阿富汗合作項目的審查，或將進一步削減對阿援助計劃，并重新考慮美國未來對阿富汗援助的承諾。[12]

結? ?語

特朗普上臺之初，在軍方的影響下，改變了競選期間準備從阿富汗撤軍的計劃，試圖以向塔利班施加更大軍事壓力的方式迫使其坐到談判桌前，并希望印度等國分攤更多成本。但是，一年之后該戰略收效甚微，特朗普政府因此對其作出重大調整。同時，特朗普政府在外交上大搞投機主義，以激進舉措撈取了一定的收益，在一定程度上提升了與塔利班進行交易的意愿。特朗普政府不斷對2017年出臺的阿富汗戰略進行調整和修改，以和談、撤軍為主要手段，最終推動美塔和平協議的簽署，這與特朗普的個人行事風格、“美國優先”戰略原則相適應，也與阿富汗日益膠著的安全形勢密切相關。但是，美塔和平協議嚴重損耗了美國的戰略威望，導致美國和阿富汗政治精英間的分歧和矛盾有所擴大，也難以推動阿富汗實現和平與穩定。受到內外因素的影響，作為協議簽署方的美國和塔利班能否有效履行協議值得懷疑。隨著阿富汗內部政治對話進程嚴重受阻，該協議可能帶來一系列負面影響，特朗普政府的阿富汗戰略和阿富汗國內和平進程依然面臨較多不確定性。

【本文是2020年蘭州大學“中央高校基本科研業務費專項資金資助”項目（項目批準號：2020jbkyjd005）的階段性成果，并受2019年教育部國別和區域研究課題支持】

（責任編輯：蘇童）

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[1] “Remarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-strategy-afghanistan-south-asia/.

[2] C. Raja Mohan， “Americas Reset of Afghan Strategy： Potential Realignment of South Asian Geopolitics”， https：//www.carnegieindia.org/2017/08/23/america-s-reset-of-afghan-strategy-potential-realignment-of-south-asian-geopolitics-pub-72949.

[3] “Agreement for Bringing Peace to Afghanistan between the Islamic Emirate of Afghanistan Which Is Not Recognized by the United States as A State and Is Known as the Taliban and the United States of America”， https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/02/Agreement-For-Bringing-Peace-to-Afghanistan-02.29.20.pdf.

[4] “National Tracking Poll”， https：//www.politico.com/f/？id=00000168-2f50-db11-ab7d-3ff974f40000.

[5] James Carden， “A New Poll Shows the Public Is Overwhelmingly Opposed to Endless U.S. Military Interventions”， https：//www.thenation.com/article/new-poll-shows-public-overwhelmingly-opposed-to-endless-us-military-interventions/.

[6] Kimberly Amadeo， “Afghanistan War Cost， Timeline， and Economic Impact”， https：//www.thebalance.com/cost-of-afghanistan-war-timeline-economic-impact-4122493.

[7] Sarah Almukhtar and Rod Nordland， “What Did the U.S. Get for $2 Trillion in Afghanistan？”， https：//www.nytimes.com/interactive/2019/12/09/world/middleeast/afghanistan-war-cost.html.

[8] 朱永彪：《美國撤軍計劃攪亂阿富汗局勢》，載《世界知識》，2019年第7期，第15頁。

[9] “Taliban Says US ‘Violating Deal， US Calls Claims ‘Baseless”， https：//tolonews.com/afghanistan/deal-us-has-been-%E2%80%98violated%E2%80%99-taliban.

[10] “The Economist/YouGov Poll”， https：//d25d2506sfb94s.cloudfront.net/cumulus_uploads/document/9mo6u1hwvq/econToplines.pdf.

[11] “Khalilzad Hopes Intra-Afghan Talks Conclude in ‘100 Days”， https：//www.tolonews.com/afghanistan/khalilzad-hopes-intra-afghan-talks-conclude-100-days.

[12] “On the Political Impasse in Afghanistan”， https：//www.state.gov/on-the-political-impasse-in-afghanistan/.