中非共建“一帶一路”：新階段、新挑戰(zhàn)與新路徑

隨著“一帶一路”倡議的不斷推進以及中非合作的持續(xù)深入，中非共建“一帶一路”正由“量”的積累向“質(zhì)”的提升方向轉(zhuǎn)變，并成為“一帶一路”國際合作的亮點，特別是推進“一帶一路”建設工作5周年座談會的召開，標志著中非共建“一帶一路”已進入繪制“工筆畫”的新階段。在此背景下，中非高質(zhì)量共建“一帶一路”需要認清新挑戰(zhàn)和新問題并積極探索新的合作路徑加以應對。

中非共建“一帶一路”進入新階段

截至目前，中非共建“一帶一路”進程大致可以分成三個階段，分別以2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會和2018年推進“一帶一路”建設工作5周年座談會為兩個節(jié)點。2013—2015年為第一階段，“一帶一路”倡議沒有明確將中非合作納入其中，但既有的中非合作框架（如中非“三網(wǎng)一化”合作、“461”中非合作框架）與“一帶一路”倡議具有較強的一致性，且先于“一帶一路”在非洲落地推進，為“一帶一路”倡議的規(guī)劃和實施積累了經(jīng)驗，可看作對中非共建“一帶一路”的“先行先試”。2015—2018年為第二階段，中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會召開后，中非合作與“一帶一路”倡議的關系逐漸清晰，中非雙方更多從“一帶一路”建設的角度規(guī)劃彼此合作，并正式將“三網(wǎng)一化”及其實踐（如亞吉鐵路等）列為“一帶一路”建設在非洲的重要成果，[1]中國對非合作納入“一帶一路”建設框架。經(jīng)過前兩個階段的建設，中非合作取得了一系列重要成果，為中非共建“一帶一路”進一步深化奠定了基礎。[2]2018年8月27日，推進“一帶一路”建設工作5周年座談會召開，中非共建“一帶一路”由此進入繪制“工筆畫”的新階段。座談會召開后僅一個星期，習近平主席出席并主持了中非合作論壇北京峰會。在開幕式主旨講話中，習近平主席多次提及“一帶一路”建設。這表明中國對中非共建“一帶一路”高度重視，很大程度上也反映了中國寄望中非合作在繪制“一帶一路”工筆畫的新階段能夠繼續(xù)發(fā)揮“先行先試”的作用。

中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會召開后，中非合作與“一帶一路”倡議的關系逐漸清晰，中非雙方更多從“一帶一路”建設的角度規(guī)劃彼此合作，并正式將“三網(wǎng)一化”及其實踐（如亞吉鐵路等）列為“一帶一路”建設在非洲的重要成果。圖為亞吉鐵路上行駛的列車。

“發(fā)展戰(zhàn)略對接”是繪制“一帶一路”工筆畫的重要抓手和突破口。習近平主席曾多次強調(diào)，要將“一帶一路”倡議與沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略進行深入對接。在這方面中非合作具有突出優(yōu)勢，一方面中非合作在“先行先試”中積累了經(jīng)驗和基礎，另一方面相較“一帶一路”沿線其他地區(qū)，非洲不僅在地區(qū)層面形成了比較完善的發(fā)展戰(zhàn)略體系，而且多數(shù)非洲國家也制定了各自的中長期國家發(fā)展戰(zhàn)略，這有利于中非之間更加精準地實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略對接。2018年，中非合作論壇北京峰會通過了《關于構(gòu)建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言》，指出應加強“一帶一路”同聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、非盟《2063年議程》和非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略緊密對接，為中非合作共贏、共同發(fā)展注入新動力。[3]據(jù)此，“一帶一路”框架下的中非發(fā)展戰(zhàn)略對接可劃分為以下三個維度。

第一，國際層面的對接。2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會召開，會議通過聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程以取代當年到期的“千年發(fā)展目標”，非洲在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程醞釀和制定過程中發(fā)揮了積極作用，而且是該議程關注的重點對象。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程雖是全球性議程，但具有發(fā)展導向，關注非洲，與“一帶一路”倡議相契合。2019年4月，習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會致辭時指出，“要把支持聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程融入共建‘一帶一路”“讓各國都從中受益，實現(xiàn)共同發(fā)展”。中非共建“一帶一路”與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的對接，是全球推進可持續(xù)發(fā)展進程的重要組成部分，將為中非合作把握宏觀方向、彰顯世界意義。

第二，地區(qū)層面的對接。2015年非盟啟動的《2063年議程》是對2001年出臺的“非洲發(fā)展新伙伴計劃”的升級，相較后者相對“西化”的安排和規(guī)劃，《2063年議程》更加重視“非洲人的愿景”，以及與中國等新興發(fā)展中國家的合作。2015年和2018年兩屆中非合作論壇峰會在成果文件中均強調(diào)支持《2063年議程》設定的建設非洲的愿景和規(guī)劃。特別是2018年中非合作論壇北京峰會通過的“宣言”正式明確了“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》的對接關系。[4]2015年中國與非盟簽署了“諒解備忘錄”，在非盟《2063年議程》框架下與非洲開展“三網(wǎng)一化”（高速鐵路、高速公路、區(qū)域航空網(wǎng)絡及基礎設施工業(yè)化）合作，促進非洲一體化進程。2018年，中國政府與非盟簽署共建“一帶一路”政府間諒解備忘錄，雙方在地區(qū)層面的合作進一步加強。

第三，國家層面的對接。截至2019年12月，共建“一帶一路”朋友圈中30%以上是非洲國家，為中非發(fā)展戰(zhàn)略的精準對接奠定了基礎。中非在國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略對接旨在有的放矢地幫助非洲國家擺脫發(fā)展困境，增強可持續(xù)發(fā)展能力。以亞吉鐵路建設為例，中國與埃塞俄比亞兩國政府共同協(xié)商，根據(jù)埃塞經(jīng)濟發(fā)展短板、方向和訴求，創(chuàng)造了亞吉鐵路模式。其核心是以鐵路建設與運營為牽引，在鐵路沿線建設以工業(yè)園區(qū)、物流中心為主要形式的經(jīng)濟走廊，以此拉動埃塞俄比亞經(jīng)濟增長、推動其工業(yè)化進程。

此外，作為中非共建“一帶一路”的主要平臺，中非合作論壇北京峰會系列成果的落實亦是推進中非發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)精準對接的重要抓手。2018年中非合作論壇北京峰會閉幕后，中國政府有關部門積極開展成果落實工作：用中英法三語解讀“八大行動”有關內(nèi)容，幫助各方更好地理解和使用新舉措相關政策和資金;召開推動實施“八大行動”的部分省市工作會議，統(tǒng)籌匯聚地方對非經(jīng)貿(mào)合作資源;同非方逐一對接，一國一策地商定重點探討項目清單，推進峰會成果落實。[5]2019年6月，作為“八大行動”重要舉措，中非經(jīng)貿(mào)博覽會在湖南長沙召開，來自非洲53個國家、中國各地方政府和企業(yè)以及非盟、世貿(mào)組織等國際多邊機構(gòu)的代表參會或參展。此次博覽會共簽署了84項合作文件，涵蓋貿(mào)易、投資、農(nóng)業(yè)、航空、旅游、制造業(yè)、基礎設施等諸多領域，涉及金額208億美元。[6]應該說，中非共建“一帶一路”在繪制工筆畫的新階段開局良好，有望繼續(xù)成為“一帶一路”國際合作的亮點。

中非高質(zhì)量共建“一帶一路”面臨新挑戰(zhàn)

伴隨中非共建“一帶一路”亮點效應的顯現(xiàn)，來自美、日、印等國的戰(zhàn)略壓力逐漸增強，國際對非合作環(huán)境進一步復雜化。此外，受民粹主義、恐怖主義等因素影響，非洲內(nèi)部政治安全形勢不確定性上升，中非高質(zhì)量共建“一帶一路”面臨新的挑戰(zhàn)。

一、中非共建“一帶一路”面臨的外部挑戰(zhàn)

近年來，美國對非政策調(diào)整，矛頭直指中國。特朗普于2018年底簽署了美國“新非洲戰(zhàn)略”，旨在借非遏華。其中，破壞中非共建“一帶一路”是該戰(zhàn)略的關鍵目標。[7]“新非洲戰(zhàn)略”的出臺標志著特朗普政府對非政策調(diào)整基本完成。2018年3月，美國時任國務卿蒂勒森訪問非洲，污蔑“一帶一路”給非洲國家制造了“債務危機”。[8]11月，美國副總統(tǒng)彭斯在亞太經(jīng)合組織工商領導人峰會上發(fā)表演講，稱“一帶一路”倡議是“束腹帶”“單向路”（Constricting Belt and One-way Road）。[9]同年12月，時任美國總統(tǒng)國家安全事務助理博爾頓發(fā)表演講，指責中國借助“一帶一路”等更廣泛“戰(zhàn)略性”倡議，謀取在非洲的競爭優(yōu)勢。[10]2019年6月，美國在莫桑比克召開“美國非洲商業(yè)峰會”，宣布啟動“繁榮非洲倡議”，力圖把中國在非洲的影響“推回去”。尤其值得注意的是，特朗普政府“新非洲戰(zhàn)略”具有濃厚的單邊主義色彩。特朗普認為，中國給美國造成的戰(zhàn)略威脅較恐怖主義更大，須通過對非雙邊外交加以遏制。[11]有鑒于此，美國極有可能選取“關鍵非洲國家”尋求外交突破，給“一帶一路”框架下中非發(fā)展戰(zhàn)略的精準對接制造困難。

日本、印度聯(lián)手推出“亞非增長走廊”計劃，加大對非關注和投資力度。2016年11月，日本首相安倍晉三與印度總理莫迪就構(gòu)建“亞非增長走廊”達成共識。該“計劃”脫胎于2016年8月安倍在第六屆東京非洲發(fā)展國際會議（TICAD）上提出的“自由開放的印太”概念，非洲是其重點方向。2017年5月，日、印正式拋出“亞非增長走廊”遠景文件，示意非洲國家注意“一帶一路”的“債務陷阱”。2018年10月，日、印同意為實現(xiàn)“自由開放的印太”地區(qū)戰(zhàn)略展開牢固合作。2019年8月，日本舉辦第七屆東京非洲發(fā)展國際會議，會議通過《橫濱宣言》及行動方案，提出將在顧及非洲國家償債能力和財政可持續(xù)性的前提下，推進對非“高質(zhì)量基礎設施”投資。會議期間，安倍多次強調(diào)“自由開放的印太”構(gòu)想以及非洲債務問題，影射中國與非洲國家在“一帶一路”框架下的合作。

此外，非洲也吸引了其他大國的關注。2019年10月，俄羅斯在索契召開了首屆“俄羅斯—非洲”經(jīng)濟論壇暨領袖高峰會。2020年1月，英國在倫敦召開了首屆“英國—非洲投資峰會”。總之，中非共建“一帶一路”還將面臨愈加復雜的大國在非戰(zhàn)略博弈。

二、中非共建“一帶一路”面臨的內(nèi)部問題

近年來，隨著中非合作的持續(xù)發(fā)展，一些政策性障礙愈加凸顯，成為中非共建“一帶一路”進程中面臨的新問題。受美歐民粹主義抬頭影響，部分非洲國家的外交政策走向保守。以坦桑尼亞為例，馬古富力政府上臺后逐步收緊了外國直接投資，并對外資企業(yè)提高稅負。根據(jù)中國商務部的數(shù)據(jù)，2019年1—6月，中國與坦桑尼亞雙邊貿(mào)易額為17.69億美元，同比下降2.99%，其中，中方出口16.74億美元，下降0.47%;進口0.95億美元，下降32.96%。此外，坦桑尼亞現(xiàn)政府對外國政府的官方發(fā)展援助亦加強了限制。2017年，坦桑尼亞政府對中國援助的價值70余萬元人民幣藥品征稅，導致該批藥品至今滯留該國港口。2019年，坦政府突然改變慣例，對孔子學院等外國在坦公益機構(gòu)的非本國工作人員征收每人每年3050美元的稅費（工作證1000美元+居住證2050美元），給相關機構(gòu)在坦開展工作造成了較大困難。[13]盡管坦桑尼亞對外政策上的變化并不單純針對中國，但卻給“一帶一路”框架下的中坦合作帶來了消極影響。

安全問題也是干擾中非合作的重要因素。近年來，非洲安全形勢的演變呈現(xiàn)出兩方面突出特點。其一，與前述民粹主義思潮抬頭有關，部分非洲國家在社會層面出現(xiàn)排外、仇外情緒。以南非為例，2019年下半年該國出現(xiàn)主要針對尼日利亞移民的大規(guī)模騷亂，給南非國內(nèi)秩序和國際合作造成負面影響。其二，非洲正成為全球反恐“最前線”。近年來，盤踞在伊拉克、敘利亞等中東國家的恐怖勢力被打散后，不斷加緊在撒哈拉以南非洲建立據(jù)點并實現(xiàn)本土化。據(jù)統(tǒng)計，2018年撒哈拉以南非洲地區(qū)因恐怖襲擊造成的死亡人數(shù)位居全球第二，首次超過西亞北非地區(qū)。受民粹主義抬頭、恐怖主義轉(zhuǎn)向等影響，非洲內(nèi)部政治安全形勢的不確定性正在上升，中非共建“一帶一路”有可能會面臨逐漸加大的安全壓力和風險。

探索中非共建“一帶一路”新路徑

在中非共建“一帶一路”新階段，面對新挑戰(zhàn)、新問題，中國需探索新的應對之策，為“一帶一路”在非洲行穩(wěn)致遠開辟新路徑。

第一，開展第三方市場合作，緩和中非共建“一帶一路”面臨的地緣政治壓力。第三方市場合作是以“共商共建共享”為原則的“一帶一路”倡議的題中之義。以中美在非洲的三方合作為例，兩國間存在競爭，但雙方合作空間亦很廣闊，尤其是在對非經(jīng)貿(mào)方面，中美各具比較優(yōu)勢。具體來說，中國在對非貿(mào)易方面遠超美國，而美國在對非投資方面則占據(jù)優(yōu)勢。中美對非投資側(cè)重點也有所不同，美國側(cè)重電力、技術(shù)，中國擅長鐵路、公路等基礎設施建設。中國對非合作步子大、速度快，但美國對非洲介入早、了解深，中美在非開展三方合作的潛力較大。此外，在安全領域，2012—2014年中美海軍連續(xù)3年在亞丁灣舉行反海盜聯(lián)合軍事演習。在應對馬里安全危機、南蘇丹沖突、西非埃博拉疫情等問題上，中美也開展了卓有成效的合作。截至2017年12月，中美就非洲事務開展了七輪磋商，涵蓋援助、維和、氣候變化以及人道主義等議題。[14]

特朗普執(zhí)政后強調(diào)與中國在非洲進行戰(zhàn)略競爭，但這一政策并未在美國國內(nèi)獲得廣泛認可。卡特中心（Carter Centre）在美國外交事務上較有影響，其主導的中美非二軌對話進程（Troika Project）為推動中美在非開展三方合作發(fā)揮了積極作用。近年來，卡特中心拒絕特朗普政府高級顧問參與其中，這在一定程度上表明諸多美國政、學界精英對特朗普政府非洲政策持反對態(tài)度。[15]鑒此，新階段的中非合作應正視美國因素的存在，進一步發(fā)掘中美在非開展三方合作的潛力，為中非共建“一帶一路”營造良好國際環(huán)境。

第二，加強中非合作論壇機制建設，引導國際對非合作機制良性互動。近年來，在對非合作機制建設上，日、印出現(xiàn)“對標”中國的趨勢。2016年，日本主導的第六屆東京非洲發(fā)展國際會議效法中非合作論壇，首次將會議舉辦地定在非洲（肯尼亞內(nèi)羅畢），并宣布將會議舉辦頻率由以往的5年一屆調(diào)整為3年一屆。印度分別于2008年、2011年和2015年舉辦過三屆印非論壇峰會，2008年首屆峰會發(fā)表的宣言幾乎“復制”了中非合作的各個方面，[16]第二屆峰會影響有限，在第三屆峰會上印度一改之前由非盟遴選參會非洲國家的做法，效仿中國向所有非洲國家發(fā)出邀請。

上述趨勢體現(xiàn)出日、印在對非合作機制建設上追趕中國的“競爭”意味，但這也為三國對非合作機制間的互動創(chuàng)造了條件。事實上，中、日、印等國在對非合作上各具比較優(yōu)勢。[17]因此，中國可推動中非合作論壇機制向更具包容性、開放性的方向發(fā)展，對日、印等國的對非合作機制建設形成引領和示范效應。以此為基礎，中國可積極探索中、日、印對非合作機制間互動的可能性，在非洲事務上加強與日本、印度的協(xié)調(diào)，鼓勵兩國成為中國對非合作的共同伙伴。

第三，支持民間機構(gòu)在非開展工作，推進政府間合作與民間合作相結(jié)合。長期以來，中國的對非合作和援助形成了有別于西方的模式，政府對接、官方推動是其突出特點。這種模式有利于大項目的推進和落實，但在中小項目上，西方國家以非政府組織（基金會）為基礎的對非合作（特別是對非援助）似效果更加明顯。盡管“一帶一路”倡議提出以來，中國民間機構(gòu)加快了走出去的步伐并取得良好效果，但其國際化進程仍面臨政策法規(guī)缺失、社會認知水平低以及自身經(jīng)驗、能力和意識不足的內(nèi)外制約。[18]

民間組織參與全球治理和國際民生合作，是“一帶一路”民心相通的重要載體。[19]相較政府行為，民間組織手段更加靈活，其活動更易為所在國民眾感知和理解。2019年4月，習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇主旨演講中提出，“未來5年，中國將邀請共建‘一帶一路國家的政黨、智庫、民間組織等1萬名代表來華交流。我們將鼓勵和支持沿線國家社會組織廣泛開展民生合作。”鑒此，中非共建“一帶一路”應堅持優(yōu)勢、補齊短板，推進政府間合作與民間合作相結(jié)合，通過規(guī)范、支持中國民間社會組織在非洲開展工作，進一步夯實“一帶一路”的民意基礎。

中非共建“一帶一路”進入繪制“工筆畫”新階段，中非合作面臨新的任務和挑戰(zhàn)。展望未來，中國需進一步推動對非發(fā)展戰(zhàn)略精準對接，及時研判非洲內(nèi)外形勢的新變化，保持戰(zhàn)略定力，發(fā)揮制度優(yōu)勢，開拓思路途徑，為中非共建“一帶一路”行穩(wěn)致遠提供有力保障。

【本文是北京市社科基金項目“中非合作論壇峰會的機制化問題研究”（項目批準號：18ZGC014）的階段性成果;國家社科基金重大項目“習近平外交思想研究”（項目批準號：18VZT001）和國家社科基金“一帶一路”建設研究專項“未來3—5年共建‘一帶一路面臨的機遇、風險和挑戰(zhàn)研究”（項目批準號：19VDL003）的階段性成果】

（責任編輯：魏丹丹）

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[1] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-05/10/c_1120951928.htm。

[2] 趙晨光：《“一帶一路”建設與中非合作：互構(gòu)進程、合作路徑及關注重點》，載《遼寧大學學報》，2019年第5期，第145-147頁。

[3] 《關于構(gòu)建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言（全文）》，https：//www.focac.org/chn/zywx/zywj/t1591944.htm。

[4] 同[3]。

[5] 《落實“八大行動”將是當前和今后中非務實合作的主線》，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/40600/zy40604/Document/1656092/1656092.htm。

[6] 《中非共建“一帶一路”提質(zhì)升級正當時》，http：//www.cneo.com.cn/article-137979-1.html。

[7] 趙晨光：《美國“新非洲戰(zhàn)略”：變與不變》，載《國際問題研究》，2019年第5期，第115-126頁。

[8] 王世純：《美國務卿蒂勒森訪非挨批，但仍要踩中國一腳》，https：//www.guancha.cn/internation/2018_03_07_449312.shtml;《美訪非高官稱中非合作效果明顯被夸大 外交部：在非洲訪問就要多聽聽非洲人民聲音》，http：//world.people.com.cn/n1/2019/0318/c1002-30982016.html。

[9] The White House， “Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/.

[10] 2018年12月13日，美國總統(tǒng)前國家安全顧問約翰·博爾頓（John Bolton）在傳統(tǒng)基金會（Heritage Foundation）發(fā)表演講，對外正式公布了這一戰(zhàn)略，并對其主要內(nèi)容進行了解讀。參見John R. Bolton， “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administrations New Africa Strategy”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-naional-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strateg。

[11] Cornelia Tremann， “The New US Africa Strategy is not About Africa. Its About China”， http：//www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-us-africa-strategy-not-about-africa-it-s-about-china.

[12] 中國商務部西亞非洲司：《中國—坦桑尼亞經(jīng)貿(mào)合作簡況（2019年1—6月）》，http：//xyf.mofcom.gov.cn/article/tj/hz/201910/20191002907055.shtml。

[13] 文中關于坦桑尼亞的案例及數(shù)據(jù)來自作者2019年底赴坦調(diào)研期間從直接當事方獲得的一手資料。

[14] 王磊：《中美在非洲的競爭與合作》，載《國際展望》，2018年第4期，第23-25頁。

[15] John J. Stremlau， “Trumps Africa Strategy Should have Cast China as a Regional Partner， not a Global Adversary， University of the Witwatersrand”， http：//www.wits.ac.za/news/latest-news/in-their-own-words/2018/2018-12/trumps-new-africa-strategy.html.

[16] 劉海方：《全球視野下的“對非峰會外交”》，載《世界知識》，2018年第17期，第16頁。

[17] 張春：《涉非三方合作：中國何以作為？》，載《西亞非洲》，2017年第3期，第20-21頁。

[18] 《我國民間社會組織應積極“走出去”》，http：//www.xinhuanet.com//gongyi/2017-09/15/c_129704424.htm。

[19] 周鑫宇、付琳琳：《社會組織“走出去”與外交統(tǒng)籌能力提升》，載《當代世界》，2019年第5期，第45頁。