中國參與全球衛生治理的制度路徑與未來選擇

國際制度是全球衛生治理進程中的核心要素。所謂“治理”，從廣義上來說，可以理解為一個社會為達成一致目標、開展集體行動、提供共同解決方案而采取的行動和手段。全球衛生治理領域行為體眾多、利益取向復雜，通過構建有效的國際制度來規范行為并推進國際合作具有重要現實意義。2003年以來，中國對全球衛生治理的參與邁上了新臺階，突出表現之一就是更加積極地參與和構建多邊國際制度。本文旨在圍繞跨國傳染性疾病防控議題，分析中國參與全球衛生治理的制度路徑。

中國參與全球衛生治理的多邊制度路徑

跨國傳染性疾病具有典型的公共性，客觀上需要各國協力應對。2003年非典（SARS）疫情之后，中國日益重視通過多邊制度平臺與世界各國開展公共衛生領域的合作。具體來說，中國采取的路徑主要有以下幾種方式。

一是加強與世界衛生組織的合作。2003年之后，中國與世界衛生組織的合作更加緊密。中國對《國際衛生條例》的修訂予以支持，為國際合作抗疫的新規則體系建設做出了貢獻。2004年，中國衛生部（現為中國國家衛生健康委員會）與世界衛生組織就進一步加強衛生合作與交流簽訂諒解備忘錄，涵蓋公共衛生政策、重大傳染病控制、非傳染性疾病合作等內容，同時上海還承辦了世界衛生組織西太平洋地區委員會第55屆會議。

中國通過疫苗出口為全球疾病控制作出積極貢獻。2011年3月，中國疫苗國家監管體系首次通過世界衛生組織評估，達到國際標準。這一事件具有重大意義，標志著中國生產的疫苗已具備申請世界衛生組織預認證的資質。2013年10月，成都生物制品研究所生產的流行性乙型腦炎（乙腦）疫苗順利通過世界衛生組織預認證程序，被列入聯合國采購清單。[1]此外，華蘭生物工程股份有限公司生產的流感疫苗、國產的雙價口服脊髓灰質炎疫苗和甲型肝炎（甲肝）疫苗先后通過了預認證，還有22款國產成品藥被列入預認證產品清單。中國質高價廉的疫苗進入國際市場后，有效降低了國際市場上同類產品的價格，讓各國政府和國際機構能夠負擔得起購買更多疫苗的費用，這對于提升全球公共衛生水平具有積極意義。

支持世界衛生組織應對國際突發公共衛生事件的行動是中國的又一貢獻。2014年，西非地區暴發埃博拉疫情。同年4—10月，中國先后向13個非洲國家提供了總金額達7.5億元人民幣的四輪援助，并先后派遣近600名醫務工作者前往當地參與疫情防控。中國的迅速行動部分緩解了早期國際援助不足的壓力。中國在參與應對埃博拉疫情過程中表現出的技術能力也令國際社會印象深刻。中國不但迅速研制出埃博拉病毒疫苗，而且首創易于存儲的凍干粉制劑;青島澳柯瑪醫療器械有限公司開發的冷藏設備則為當地疫苗運輸難題提供了技術解決方案。此外，在剛果（金）埃博拉疫情出現后，從2018年8月到2020年2月，中國先后向世界衛生組織提供了400萬美元資金用于疫情應對，[2]并且通過雙邊渠道向剛果（金）及其周邊國家提供檢測、救援與防護物資，派遣公共衛生專家組赴當地開展疫情防控工作。

二是積極參與區域和跨區域多邊合作機制建設。區域和跨區域衛生治理進程多以發展中國家為主要參與者，并以堅持問題導向的務實合作為主要定位。周邊是中國參與區域性衛生合作的重點地區。在東亞地區，衛生合作以“東盟+”為主要機制框架。2003年，中國與東盟國家領導人就“非典”防控召開特別會議。在中國的積極推動下，東盟國家、日本、韓國、澳大利亞與新西蘭等國于2005年東亞峰會期間一致同意通過《關于預防、控制和應對禽流感東亞峰會宣言》，決定在國家與地區層面積極溝通并共同建立抗病毒藥物儲備網絡。在部長級層面，除每兩年召開一次常規會議外，東亞國家還針對禽流感、甲型H1N1流感、埃博拉疫情等重大跨國傳染性疾病召開特別會議。“10+3”國家還在2008年啟動了基于互聯網的傳染性疾病信息中心。此外，中國還與柬埔寨、老撾、緬甸、越南、泰國等聯合發起跨境瘧疾、艾滋病、登革熱聯防聯控項目，在疾病監測、人才培養、科研活動等多個領域中密切合作，其效果得到世界衛生組織、聯合國艾滋病規劃署的普遍認可。[3]

非洲與中國有著傳統友誼，既是中國對外衛生援助的重點地區，也是中國參與跨地區衛生治理的重要合作對象。2014年以來，中國更加廣泛地參與非洲公共衛生體系建設，幫助非洲國家增強疾病防控能力。近年來，在應對非洲地區出現的突發公共衛生事件（如黃熱病疫情、埃博拉疫情）過程中，中國疾控中心均派出了應急隊伍實地開展防控工作。中國還援建了非洲疾控中心，并通過專家會議和培訓班等形式，加強非洲公共衛生領域的專業人才隊伍建設。

三是逐步將衛生議題和衛生合作納入已有的重要多邊合作機制。例如，緣起于聯合打擊“三股勢力”的上海合作組織從2004年開始明確提出加強衛生合作。2009年10月14日，在北京舉行的上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會會議通過《上合組織地區防治傳染病聯合聲明》，決定加強信息通報與醫療互助等方面的合作。上海合作組織還專門設立了定期召開的防疫部門領導人會議機制，在傳染性疾病信息通報、防止疾病跨境傳播等問題上相互支持。

從2011年開始，全球衛生議題成為金磚國家合作的重要內容。在應對傳染性疾病問題上，金磚國家倡議提高疾病救治能力和醫療服務水平，并鼓勵利用信息通信技術提高公共衛生應對能力。例如，針對共同面臨的結核病威脅，金磚國家成立了結核病研究網絡，通過藥品研發手段提升集體應對水平。2018年，金磚國家又提出了建立疫苗研發中心的目標。[4]同時，醫藥與醫療器械行業的貿易增長與交流加深，也日益成為中國與印度、俄羅斯之間開展衛生合作的新亮點。[5]

上述多層次的合作框架并行不悖，相輔相成。上海合作組織成員國衛生部長會議、金磚國家衛生部長會議反復強調與世界衛生組織等國際組織合作的重要性，世界衛生組織也作為觀察員參加了中非合作論壇框架下的部長級衛生合作發展會議和中國—中東歐國家衛生部長論壇。2017年，中國與世界衛生組織簽署了關于“一帶一路”衛生領域合作的諒解備忘錄，中國的多邊健康倡議與世界衛生組織的愿景和重點高度一致。[6]

中國在新冠肺炎疫情防控中的多邊合作實踐

歷史地看，在跨國傳染性疾病防控領域，中國始終堅持以世界衛生組織框架為基礎、以區域和跨區域性多邊制度為補充的參與模式。在應對新冠肺炎疫情的過程中，中國的多邊合作也表現出這一特征。

一是始終保持與世界衛生組織的密切合作。2020年1月3日，中國向世界衛生組織通報了疫情，并于12日共享了病毒的基因序列，為后續的研究工作奠定了基礎。中國在國內采取積極防控政策，在國際上則保持了透明與合作的態度。世界衛生組織總干事譚德塞多次表示，中國的措施“為世界爭取了時間，減緩了病毒向世界其他地區傳播的速度。”[7]中國還邀請世界衛生組織專家考察組實地考察了北京、廣東、四川和湖北，發布了聯合考察報告。這份報告對病毒的傳播機制、疾病的嚴重程度以及防控經驗教訓進行了分析總結，并向世界各國提出一系列具體的建議措施。隨著病毒傳播在全球范圍內加劇，中國政府先后兩次向世界衛生組織捐款，總額達到5000萬美元，用于支持發展中國家增強疫情應對能力。

值得關注的是，中國企業也加強了與世界衛生組織的合作。為了緩解個人防護裝備市場崩潰造成醫護人員缺乏必要保護的問題，一些中國生產商同意向世界衛生組織供貨，以加強國際范圍內的物資調配協調。[8]雖然內部需求依然很大，但中國對防疫物資的出口一直保持著開放的態度，并為其他國家防疫物資和設備的采購提供幫助。

二是通過地區性多邊機制積極展開合作。2月20日，中國—東盟關于新冠肺炎問題特別外長會議召開，提出強化地區應對合作。各國不僅對公共衛生領域的地區合作進一步作出承諾，而且將疫情應對與中國—東盟之間的已有合作議程（數字經濟合作年）相結合，提出以數字經濟促進經濟活動的倡議。[9]“10+3”合作機制先后專門針對疫情召開衛生發展高官特別視頻會議、特別外長視頻會議、衛生部長視頻會議，頻繁溝通互動。4月14日，東盟與中日韓領導人又通過視頻方式召開特別會議并發表了聯合聲明，提出18條具體合作措施，范圍涉及合作應對疫情、保障區域糧食安全、推進疫后經濟復蘇、保證區域供應鏈暢通等多個領域。東亞地區國家之間的協調機制，可以說是目前中國參與的多邊合作中共識度最高、涉及領域最廣、合作倡議最實的。領導人宣言的逐步落實必將加強地區對抗新冠肺炎疫情挑戰的整體能力，也為其他地區的合作做出榜樣與示范。

三是通過二十國集團這一大國協調機制，積極參與國際合作抗疫，提振全球信心。在2020年3月26日舉行的二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會上，中國國家主席習近平倡議召開二十國集團衛生部長會議和全球公共衛生安全高級別會議，進一步加強彼此之間的信息共享和聯合抗疫援助，并建議制定行動計劃穩定世界經濟。[10]二十國集團領導人特別峰會取得的成果，尤其是承諾啟動價值5萬億美元的經濟刺激計劃，大大提振了全球市場的信心。3月31日，為了落實領導人特別峰會作出的承諾，二十國集團財長和央行行長召開會議，在支持全球經濟、維護全球金融穩定、向發展中國家提供適當的國際金融援助等問題上達成共識。4月19日，二十國集團衛生部長視頻會議召開，中國國家衛生健康委員會主任馬曉偉向與會代表介紹了中國疫情防治主要經驗和國際合作情況，同時呼吁各方繼續支持世界衛生組織發揮領導和協調作用，積極開展聯防聯控國際合作，攜手幫助衛生體系脆弱的國家提高應對能力。[11]

四是積極開展雙多邊醫療技術交流合作，與世界各國分享前期抗疫過程中積累的經驗。2020年3月，中國先后通過專家視頻會議的形式與日韓、歐亞與南亞地區國家、拉丁美洲和加勒比海地區國家、西亞北非地區國家與國際組織展開交流，詳細介紹疫情發展趨勢以及中國在疫情防控、臨床治療、社會管理等方面的經驗做法，并表示將秉承人類命運共同體理念向國際社會提供力所能及的幫助。[12]為應對疫情開展的交流具有很強的技術性特征，中方在疫情防控、臨床診療、海關邊檢等領域的專業人士成為會議的主角。醫療技術交流與合作是當前各國協調抗疫中的最大公約數，也是最容易讓合作起步的領域。

簡而言之，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，多邊平臺是中國推進對外合作的重要抓手。團結協作而不是各自為政，一直是中國呼吁的全球威脅應對之道。除了借助世界衛生組織、二十國集團、“10+3”等已有多邊機制外，中國還靈活地與以發展中國家為主的世界各重要地區展開交流與合作。

中國參與全球衛生治理與多邊衛生合作的未來選擇

從應對新冠肺炎疫情的多邊合作進程來看，全球衛生治理體系和能力面臨諸多挑戰。在疫情全球蔓延態勢下，以世界衛生組織和《國際衛生條例（2005）》為核心的國際規則體系缺乏強制力，無法號令各國采取集體行動予以有效應對，暴露出其能力不足的短板。一是發達國家在遵守衛生治理國際規則義務上表現欠佳。2月5日，世界衛生組織總干事譚德塞就批評部分高收入國家未能分享完整的病例資料，并認為“這不是能力問題”。[13]二是在防控政策上缺乏國際共識。雖然世界衛生組織反復強調檢測對于了解疫情發展并切斷傳染源的重要性，但部分西方發達國家卻相繼宣布不再對輕癥患者進行檢測，導致錯失了防控的窗口期，使得疫情不斷升級，最終形成全球大流行之勢。目前，各國疫情防控所處階段不同，加之國情差異，令政策協調更加難以展開。三是對發展中國家的支持尚不足以滿足其需求。世界衛生組織協調管理能力有限，加之在全球衛生與公共財政資源緊張的條件下，依靠發達國家向發展中國家提供援助的傳統模式難以持續。

全球衛生治理涉及多元行為體的現實，客觀上要求國家行為體與非政府組織、各類基金會、公私伙伴關系組織（Public-Private Partnership）等非國家行為體建立更為密切的合作關系。當前，應對新冠肺炎疫情事實上離不開制藥企業、防護物資與醫療器械的生產廠商以及疫苗研發與生產機構的廣泛參與和合作，但它們并沒有被納入傳統的政府間合作機制。例如，在新冠肺炎疫苗研發與科學研究問題上，世界衛生組織的功能限于召集國際會議以及對未來的候選疫苗進行預認證以便國際組織采購。而對于一些關鍵性議題，如疫苗的定價權、如何分配等，世界衛生組織尚缺乏足夠的政策工具進行管理。在2009年甲型H1N1流感暴發時，富裕的發達國家大量預購，幾乎買走了生產商能夠提供的所有疫苗。[14]

在此背景下，一些政府與國際組織、基金會、企業、研發機構等作為成員參與的公私伙伴關系組織，如全球疫苗與免疫聯盟（GAVI），開始試圖在這一領域建立新的合作安排。這類機構以雄厚的購買力為杠桿，與大型制藥企業進行價格談判，以較低的成本向發展中國家提供疫苗服務。雖然新冠肺炎疫苗問世尚有待時日，但在二十國集團領導人特別峰會后發表的聲明中特別強調了對上述機制的支持。

無論是全球衛生治理體系本身所面臨的問題，還是應對新冠肺炎疫情這一前所未有的全球公共衛生挑戰，都對中國開展多邊衛生外交和參與多邊衛生合作提出了更高的要求。多層次布局、多元行為體參與，是中國更好地引領全球衛生治理，推動構建人類衛生健康共同體的有效路徑。

一是繼續加強與周邊國家的協調與互助。通過協調人機制，推進落實東盟與中日韓領導人宣言中的合作事項，在聯防聯控領域進一步制定共同行動計劃，定期評估合作進展，并與國際社會分享地區協調的經驗。展望未來，中國可進一步推進東亞地區公共衛生合作的常規化與制度化，定期就面臨的共同問題展開磋商，并通過發布年度報告的方式總結合作進展情況。此外，南亞地區人口稠密、交通相對發達，但衛生設施卻嚴重不足，受到疫情沖擊的風險較大，中國應積極推進南亞地區國家間的協調與合作。

二是以南南合作為基礎，探索發展中國家應對新冠肺炎疫情的可行合作模式。發展中國家醫療資源相對稀缺、國家財政資源有限，以切實可行特別是經濟上可負擔的方式遏制病毒擴散是當務之急。中國已經向許多發展中國家提供了檢測試劑盒、醫療防護物資等援助，并建立了疫情防控和臨床診治領域的在線“知識中心”。醫護人員培訓是中國與發展中國家進一步加強合作的領域，可以采取線上培訓的合作方式提高培訓效率。

三是積極參與新型多邊組織，塑造更為公平的治理體系。中國在衛生領域的外交合作以政府間為主，但也開始與非政府組織及新型的公私伙伴關系組織開展交流與合作。例如，中國國家主席習近平高度評價蓋茨基金會做出的努力，并支持其與中方有關機構的合作。[15]中國可以加強同全球疫苗與免疫聯盟等新型多邊組織的接觸，并嘗試通過這些機構向發展中國家提供衛生援助。另外，中國的企業與社會力量也開始在全球衛生問題的解決中扮演更為積極的角色。公私伙伴關系的制度形式也為這些新生力量提供了長期參與的平臺與進一步提升影響力的機會。

四是進一步將衛生合作與“一帶一路”建設相結合，拓展全球衛生治理的新領域。新冠肺炎疫情凸顯了諸多國家特別是發展中國家公共衛生相關基礎設施嚴重不足的困境。亞洲基礎設施投資銀行正與中國政府協商，合作加強對公共衛生應急設施的投資，[16]而“一帶一路”沿線國家中，具有這一需求的國家不在少數。與衛生相關的基礎設施，不僅包括醫院，還包括配套的電力設施、清潔用水設施等。中國可積極探索通過多邊開發銀行等國際機構，在發展中國家推行公共衛生基礎設施建設的合作范式，以此作為推進“健康絲綢之路”合作倡議的新抓手和新增長點。

結?? 語

2003年以來，中國在多邊機制下積極參與跨國傳染性疾病防控領域的國際合作。除了大力支持世界衛生組織發揮作用外，中國還推動將公共衛生議題全面納入主要的區域與跨區域多邊合作平臺中。多層次的制度布局為中國應對新冠肺炎疫情提供了基本的國際合作框架。但是應該看到，在這場全球性的危機面前，現有的多邊機制在開展國際協調和組織集體行動上仍存在短板和不足。例如，世界衛生組織雖是全球公共衛生領域內不可替代的專門性國際組織，具有廣泛的代表性，是發展中國家最可能發出聲音的國際平臺，但是授權有限和行動能力不足使其難以應對大規模的國際公共衛生危機。新冠肺炎疫情對世界人民生命健康和社會經濟產生廣泛影響，客觀上需要國際社會的總體動員。多元行為體參與、多部門協作是未來全球衛生治理的發展趨勢。中國需在積極參與現有各類多邊機制的基礎上，著力推動提升現有治理機制的效能，維護發展中國家對各類機制的公平參與，使全球衛生治理體系實現合理變革。

（責任編輯：甘沖）

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[1] WHO， “China Enters the Global Vaccine Market”， https：//www.who.int/bulletin/volumes/92/9/14-020914/en/.

[2] WHO， “Funding for the Strategic Response Plans for the Ebola Virus Disease Outbreak in the Provinces of North Kivu and Ituri”， https：//www.who.int/emergencies/diseases/ebola/drc-2019/funding.

[3] 《瀾—湄次區域邊境衛生合作成南南合作典范》，http：//yn.people.com.cn/n2/2019/0327/c378439-32780878.html。

[4] 晉繼勇、賀楷：《金磚國家參加全球衛生治理的動因、路徑與挑戰》，載《國際觀察》，2019年第4期，第131頁。

[5] 阿達萊提·塔伊爾：《上海合作組織框架內的醫療衛生合作回顧與展望》，載《歐亞博覽》，2019年第4期，第121頁;湯蓓：《中國參與中東地區衛生治理研究》，載《阿拉伯世界研究》，2019年第5期，第25頁。

[6] 世界衛生組織總干事辦公廳：《共同打造健康絲綢之路：世界衛生組織總干事譚德塞博士在“一帶一路”衛生合作暨健康絲綢之路高級別研討會上的講話》，https：//www.who.int/dg/speeches/2017/health-silk-road/zh/。

[7] 《世界衛生組織總干事在慕尼黑安全會議上的講話》，https：//www.who.int/zh/dg/speeches/detail/munich-security-conference。

[8] 《世界衛生組織總干事2020年3月20日在2019冠狀病毒病（COVID-19）疫情媒體通報會上的講話》，https：//www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---20-march-2020。

[9] 《中國—東盟關于新冠肺炎問題特別外長會聯合聲明》，http：//new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1748133.shtml。

[10] 《習近平出席二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會并發表重要講話》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1761940.shtml。

[11] 《二十國集團衛生部長視頻會議召開 國家衛健委呼吁積極開展聯防聯控國際合作》，http：//www.xinhuanet.com/2020-04/20/c_1125879567.htm。

[12] 《中國同西亞北非國家舉行新冠肺炎疫情衛生專家視頻會議》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1762315.shtml。

[13] 《世界衛生組織總干事在關于2019新型冠狀病毒病的技術介紹會上的開幕詞》，https：//www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-technical-briefing-on-2019-novel-coronavirus。

[14] 《疫苗短缺，我們如何應對下一次疫情爆發》，http：//app.fortunechina.com/shangye/2020-03/360048.htm。

[15] 《習近平給比爾·蓋茨回信 感謝蓋茨基金會支持中國抗擊新冠肺炎疫情》，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKpwkU。

[16] “AIIB to Invest in Emergency Public Health Infrastructure in China”， https：//www.beltandroad.news/2020/02/11/aiib-to-invest-in-emergency-public-health-infrastructure-in-china/.