對重大突發公共事件審計的思考

孟志華

【摘要】國家審計是國家治理體系中的重要一環，對重大突發公共事件承擔著天然的審計治理責任。由于處理重大突發公共事件是對政府治理能力的考驗，因此設計重大突發公共事件的國家審計思路與流程，構建審計評價標準有著重大的意義。基于此，通過總結我國重大突發公共事件審計的實踐經驗，提出對重大突發公共事件審計的相關建議。

【關鍵詞】國家審計;重大突發公共事件;國家治理;資金審計

【中圖分類號】 F239.6 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）09-0089-4

一、引言

2003年“非典”疫情暴發，國家投入大量救災資金，社會各界也捐贈了大量的物資，審計署積極組織對“非典”專項資金和社會捐贈物資的審計工作，并及時向社會公眾公布了審計結果。在審計署官網的審計公告中可查的第一份審計公告為《審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告》（2003年第1號），這意味著國家審計對重大突發公共事件審計有著天然的責任。2003 ～ 2019年，審計署分別對云南大姚地震、四川汶川地震、低溫雨雪冰凍災害、青海玉樹地震、四川蘆山地震等重大突發公共事件實施審計工作，出具并發布專項審計公告16份。實踐證明，國家審計對重大突發事件給予高度關注，這也正是國家治理視角下國家審計的重要責任。

2020年初，新型冠狀病毒疫情蔓延，審計署于2月7日迅速針對疫情的防控和救災安排部署審計工作，印發了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督工作的通知》，要求各級審計力量嚴格遵照審計署的部署，積極開展疫情防控財政資金和捐贈款物審計，并且要求正在進行的其他審計活動也要結合疫情防控工作展開。可見，對重大突發公共事件的審計，不僅僅是對相關資金和款物的審計，更是對重大政策執行的審計，國家審計對應對重大突發公共事件責無旁貸。

國家審計是國家治理體系中的重要一環，國家審計對重大突發公共事件承擔著天然的審計治理責任，全覆蓋地監督國家治理機制各個環節的運行。在全國抗擊新冠肺炎的大背景下，新的審計管理體制運行中的國家審計應如何全面部署應對重大突發公共事件的審計活動？已有的有關重大突發公共事件審計的實踐有著怎樣的經驗總結？治理觀下重大突發公共事件的審計應關注哪些問題？這些正是本文所要探討的問題。

二、重大突發公共事件審計的意義與保障

重大突發公共事件審計對于國家治理體系現代化意義非凡。一方面，重大突發性公共事件發生之后，國家往往會投入大量救災資金，社會各界也會紛紛伸出援手，大量的救災物資和資金的規范使用是民眾高度關注的問題，監督數額巨大的防控和救災資金、款物能否合法合規使用，并杜絕貪污、挪用和浪費，這正是國家審計對救災資金跟蹤審計的基本功能。另一方面，對重大突發性公共事件的審計也是政府公信力的有力證明。在特殊時期，通過有效的審計行為和及時出具透明度高的審計報告，向社會公眾傳遞政府強大的緊急救助能力，對于穩定公眾情緒、彰顯政府治理能力、傳遞積極力量、正確引導社會力量參與重大突發事件的救援有著重要的意義，這不僅關系到緊急救助資金使用的合規性和績效，還對維護社會穩定有積極作用。

我國審計理論與實務在不斷發展，國家審計的職能也在不斷拓展，近年來理論和實務界都較為認同國家審計應具備治理職能。2004年12月，前審計長李金華最早提出“國家審計是國家治理的工具之一”這一觀點后，關于國家審計與國家治理的研究始終是審計理論研究的聚焦命題。2013年10月召開的第二十一屆世界審計組織大會所發布的《北京宣言——最高審計機關促進良治》中提出“良治”的審計理念，進一步明確了國家審計是國家治理的重要組成部分。2014年10月，前審計長劉家義在南太平洋地區最高審計組織高級審計研討班開班儀式發言時提出：“國家審計是國家治理的現代化的基石和重要保障，要發揮國家利益的捍衛者、公共資金的守護者、權力運行的‘緊箍咒、反腐利劍和深化改革‘催化劑的作用。”這一論斷為國家審計與國家治理相關的理論研究提供了方向與線索。

黨的十九大做出了改革審計管理體制的重大決策。2018年3月，黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》中明確指出，加強黨中央對審計工作的領導，組建中央審計委員會作為黨中央決策議事協調機構，優化審計署職責，構建統一高效的審計監督體系。習近平總書記親自擔任中央審計委員會主任，并要求“更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。2018年9月以來，省一級的地方機構改革方案陸續獲批，省一級黨委的審計委員會陸續建立并運行。該次審計管理體制的重大變革充分整合了審計監督力量，減少了職責的交叉分散，為提升審計的獨立性、保證審計監督的統一性、擴大審計監督的覆蓋面和提高審計監督力度起到了推動作用。我國中央審計委員會的建立，凸顯出中國共產黨對審計事業的重視，大大加強了對審計工作的監督指導力度，以進一步提升國家治理的現代化水平，對于重大突發公共事件審計而言更是具有重大的推進和保障作用。

三、文獻述評

審計署發布的《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》指出，對重大突發公共事件要積極探索全過程跟蹤審計。與審計署的工作部署相一致，學術界對重大突發公共事件全過程跟蹤審計的理論研究也逐漸豐富起來。

1. 汶川地震災后恢復重建全過程跟蹤審計相關研究。已有研究中，大部分的理論研究關注2008年汶川地震災后重建全過程跟蹤審計。王中信[1] 以汶川抗震救災物資審計為例，系統地梳理了重大突發性公共事件全過程跟蹤審計的理念、組織方式、規范和依據等基本問題，并提出了國家重大突發性公共事件應急預案應涵蓋的主要內容。周應良[2] 以汶川地震救災物資審計為例，總結了突發公共事件審計的特點以及汶川地震跟蹤審計的經驗，并據此對突發公共事件審計提出了新的展望。梁晶[3] 、翟曉敏[4] 也根據汶川地震災后重建跟蹤審計探討重大突發性公共事件全過程跟蹤審計的相關問題。

2.重大突發公共事件的資金審計相關研究。部分學者將研究的重點聚焦于重大突發性公共事件的資金審計問題。如黃春玲[5] 以某市救災資金審計為例，分析我國救災資金審計的現狀及存在的問題，并針對性地提出改進建議。丁佳偉[6] 采用風險導向審計思路，論述國家審計在抗震救災專項資金審計中發揮作用的路徑，并從理論和實務兩個角度對抗震救災專項資金審計監控問題進行研究。

3. 其他研究。趙軍鋒、金太軍[7] 基于交叉學科視角，將行政生態、危機管理和政府審計的理論融會貫通，提出了構建國家應急審計的組織體系和人員構成的設想。傅明、鄒晶[8] 在分析國家應急審計組織設立原則的基礎上，設計了國家應急審計組織的框架以及應急審計組織的協調機制。

綜上所述，現有研究對重大突發公共事件審計貢獻了豐厚的理論成果，但是仍然存在著薄弱環節。國家審計要成為國家治理現代化的基石，捍衛國家利益，不僅要做好“公共資金的守護者”，還應念好“權力運行的緊箍咒”。顯然，已有的研究較為關注重大突發公共事件的全過程跟蹤審計，側重點主要是救災資金的合規使用與使用績效，而對重大突發公共事件的處理及救援過程中承擔相應責任的領導干部責任審計的關注不足。

另外，多數學者通過分析重大突發公共事件審計的特征后發現，重大突發公共事件審計的目標確定、方案制定、人員組織、審計方法、報告和問責等方面與傳統審計有很大的不同，因此從基本理論出發，對重大突發公共事件審計進行系統研究有著重要的理論價值。基于此，本文從審計的基本理論出發，重新思考重大突發公共事件審計的相關問題。

四、我國重大突發公共事件審計的實踐經驗總結

2006年國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，將重大突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類[1] 。根據審計署發布的審計結果公告匯總可知，目前我國國家審計對重大突發公共事件實施專項審計雖然涉及了幾類實踐，但總體來看較為關注自然災害審計。

具體的，我國重大突發公共事件審計結果公告匯總如下：《審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告》（2003年第1號，總第1號），《云南省大姚地震救災資金審計結果》（2005年第1號，總第9號），《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》（2008年第1號），《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》（2008年第2號），《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》（2008年第3號），《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》（2008年第4號），《汶川地震社會捐贈款物審計結果》（2010年第1號），《汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果》（2010年第1號），《汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果》（2010年第2號），《審計署關于玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計情況公告》（2010年第10號），《關于玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計結果》（2010年第21號），《汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果》（2010年第3號），《玉樹地震災后恢復重建2010年跟蹤審計結果》（2011年第8號），《汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果》（2011年第4號），《玉樹地震災后恢復重建2011年跟蹤審計結果》（2012年第4號），《汶川地震災后恢復重建2011年度跟蹤審計結果》（2012年第5號）。

通過研讀上述審計公告，發現在2008年汶川地震后，一方面，審計署積極組織各級審計力量，嘗試探索全過程跟蹤審計，從抗震救災物資審計到災后恢復重建跟蹤審計共發布了多項專項審計公告，涉及應急救災物資的籌集、分配、管理和使用等環節的運行狀況和運行效率，審計成效較好。除涉及重大公共突發事件審計的這16項專項審計公告之外，其他審計公告中也部分涉及了重大突發公共事件審計的結果。另一方面，這些審計公告中的相關信息大部分與資金的合規使用相關，而《國家突發公共事件總體應急預案》中明確指出，政府在重大公共突發事件的處置中承擔著重要的責任，應把公眾的生命財產安全放在首位，從而促進經濟社會的全面、可協調發展。

因此，政府相關職能部門的領導干部履職情況對于重大突發公共事件的處置具有至關重要的作用。與此同時，國家審計有責任并且有義務對重大突發公共事件中相關領導干部的履職情況進行審計，履職責任不僅僅在于檢查對救災物資的合理、規范使用，還應考核相關領導干部在處理重大突發公共事件時是否存在懶政、怠政，慢作為或不作為以及德不配位的情況，將領導干部在重大突發公共事件中責任的承擔作為重要的審計內容之一，通過責任審計查處不作為干部的同時也可以發現一批有能力的干部，這樣的做法與領導干部經濟責任審計的理念一致。而在閱讀這些專項審計報告后發現，審計任務的完成情況并沒有明確地體現在審計報告中。因此，在目前重大突發公共事件審計實踐方面，國家審計對國家治理理念的踐行仍顯不足。

五、對重大突發公共事件審計的建議

本文認為，應按照以下思路建立并優化重大突發公共事件的審計流程，規范審計行為，以最大限度地保證審計效果，充分發揮國家審計的治理功能。具體如圖所示。

1. 制定重大突發公共事件審計預案。凡事預則立不預則廢，對于重大突發公共事件而言，完善的審計預案尤為重要。我國幅員遼闊、人口眾多，地質特征復雜、自然災害多發，對人民群眾的生命和財產可能造成嚴重的危害，我國的重大突發事件應急響應機制已經先行一步建立，建立重大突發公共事件的應急審計機制也是大勢所趨。重大突發公共事件的審計預案的設計應參考我國已有的審計實踐經驗，如汶川地震災后重建的全過程跟蹤審計的實踐為我國重大突發公共事件的審計提供了豐富的參考經驗。并且應以重大突發公共事件的類型和響應級別為出發點，明確劃分重大突發公共事件審計的啟動條件，從審計資源的調配和組織方式、審計力量的協調機制、審計流程和審計結果報告方式、審計成果考核體制等方面，結合我國審計體制的特征設計審計預案，保證對重大突發公共事件的及時響應，從而高效地完成審計活動。

2. 組建應急審計隊伍和運行機制。重大突發公共事件的特征之一在于突發性，即需要在較短的時間內組建起具有相關專業背景的審計隊伍。為了適應該要求，本文認為應采用“平戰結合”的思路建立應急審計隊伍。作為審計機關的常設審計機構，該審計隊伍在平時執行常規的審計任務，一旦發生重大突發公共事件應立即啟動戰時應急狀態，迅速轉換身份。因此，在選擇該隊伍人員時應考慮人員素質以及多元化的專業背景，從而應對不同類型的重大突發性公共事件審計活動。同時，考慮到重大突發公共事件通常需要在較短時間內完成重大且繁重的審計任務，為保障審計效果，可以考慮由應急審計核心隊伍牽頭，集合內部審計、社會審計以及軍隊審計力量，形成合力執行重大突發公共事件審計。為了保證應急審計隊伍的高效運作，應急審計隊伍的運行機制應采用處置管理機制，建立“一把手掛帥”的領導體制，集中統一部署審計任務，并建立垂直管理機制，從而實現重大突發公共事件信息數據的充分共享以及信息的快速反饋，提升審計效率。

3. 構建恰當的審計標準體系。審計評價可以發揮預警、糾偏與反饋的作用，更好地實現良治。重大突發公共事件審計的評價標準體系與傳統績效審計評價標準體系的區別較大，不僅應考慮傳統績效審計評價標準中所關注的經濟性、效益性和效果性（3E），還應多維度地設置評價標準。根據《北京宣言——最高審計機關促進良治》提出的“良治”理念，審計對國家良治的推進作用表現在維護民主法治、提高政府效能、預防打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生、推動透明問責六個方面。據此，本文認為，評價指標體系除了包括傳統的3E指標之外，還應考慮能夠體現政府效能、反映民生及問責效果的指標，如政府管理部門在應對重大突發公共事件的響應程度、組織管理效能、風險控制水平、信息公開和及時程度等方面，并且需要選擇恰當的評價方法。

4. 完善審計信息公開制度。重大突發公共事件的審計結果不僅受到各方的強烈關注，審計結果的影響范圍也非常廣泛。具體而言，審計結果不僅表現在能為政府職能部門的相關決策提供參考，提升職能部門對重大突發公共事件的應對能力和對人民群眾生命財產的保障能力，還表現在審計信息對社會公眾輿論的導向作用。因此，審計信息必須及時、準確地公布。鑒于重大突發公共事件的特殊性，可以改變原有審計公告模式，即通過及時召開新聞發布會，或微信公眾號、新聞媒體專訪等更靈活、更多樣的信息披露方式先將重要信息簡要傳遞給相關信息使用者，之后再發布固定的審計結果公告。重大突發公共事件若能得到相關職能部門的有效處置，救助物資若能夠得到妥當使用，必然會增強政府公信力，有助于維護社會穩定。

5. 強化審計問責制度。重大突發公共事件的審計問責機制不同于傳統的審計問責，由于重大突發公共事件具有突發性和緊迫性，對社會公眾的財產和生命造成了嚴重危害，需要利用巨額的社會公共資源來應對，這些都對審計問責制度提出了新的要求，同時也提升了審計問責的難度。審計機關作為政府的行政機關，依法享有行政處罰權，但目前沒有法律明確規定審計機關可以直接作為問責的主體，審計機關只有提出處罰建議和意見的權力。因此，在重大突發公共事件審計中，應盡快處理相關責任人以穩定社會公眾的情緒，還需要增強相關信息披露、優化審計問責程序、迅速啟動問責，從而有力保障審計成果落地。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ] ? 王中信.重大突發性公共事件全過程跟蹤審計方式探討[ J].審計研究，2009（6）：3 ～ 7.

[ 2 ] ? 周應良.突發性公共事件審計的探索與嘗試——汶川地震救災款物審計[ J].審計與理財，2010（1）：21 ～ 22.

[ 3 ] ? 梁晶.重大突發公共事件跟蹤審計研究[D].太原：山西財經大學，2014.

[ 4 ] ? 翟曉敏.重大突發性公共事件全過程跟蹤審計研究[D].廣州：廣東外語外貿大學，2018.

[ 5 ] ? 黃春玲.某市救災資金審計案例分析[ J].審計月刊，2015（8）：40 ～ 41.

[ 6 ] ? 丁佳偉.抗震救災專項資金審計監控研究[D].杭州：浙江財經大學，2018.

[ 7 ] ? 趙軍鋒，金太軍.論國家應急審計的組織建設——基于交叉學科視角[ J].行政科學論壇，2019（1）：12 ～ 17.

[ 8 ] ? 傅明，鄒晶.構建國家應急審計組織的設想[ J].審計月刊，2011（2）：21 ～ 23.