財(cái)政“緊日子”該怎么過（觀察家）

賈康

今年的政府工作報(bào)告提出，各級(jí)政府必須真正過緊日子。所謂過緊日子，是政府財(cái)政收支矛盾尖銳化的一個(gè)形象說法，收支之間的差距擴(kuò)大，在財(cái)政的狀態(tài)和政府管理部門的感受上來說，就是過日子變得緊緊巴巴。如果說前幾年還是講準(zhǔn)備過緊日子的話，在疫情給中國經(jīng)濟(jì)造成突發(fā)性困難的嚴(yán)峻形勢(shì)下，緊日子真的來了。

從財(cái)政分配實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的視角來看，過去在赤字連年的困難時(shí)期，早有“年年難過年年過”之說，再緊的日子也得過，當(dāng)下考慮問題的關(guān)鍵，是要在堅(jiān)定地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局繼續(xù)服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配與政府運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)。因此，認(rèn)識(shí)財(cái)政怎么過緊日子的問題，實(shí)際上需要有一套應(yīng)對(duì)新局面的理性選擇。

第一，過緊日子要“理財(cái)有為”，明確地樹立大局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。財(cái)政收支緊張是國民經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行中種種特定矛盾的一種集中的、綜合的反應(yīng)，而財(cái)政分配環(huán)節(jié)無論在感受上有多么嚴(yán)峻，都要把注意力聚焦于服務(wù)整個(gè)發(fā)展大局。當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的“大局”是要戰(zhàn)勝疫情所帶來的負(fù)面影響，繼續(xù)引領(lǐng)新常態(tài)，應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易摩擦升級(jí)等一些導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行不利因素的挑戰(zhàn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)接“新的兩步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，本身緊不緊，不是問題的關(guān)鍵與實(shí)質(zhì)。我們強(qiáng)調(diào)了多年的“跳出財(cái)政看財(cái)政”，首先是講大局意識(shí)，而過緊日子里的大局意識(shí)，就是要敢于擔(dān)當(dāng)、承受壓力和更好地凝聚迎難而上、創(chuàng)新發(fā)展的強(qiáng)烈意愿，在創(chuàng)新中盡可能地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展克服種種困難。

第二，過緊日子要“理財(cái)有道”，合理運(yùn)用管理手段開源節(jié)流。所謂開源，即生財(cái)有道、聚財(cái)有術(shù)，從財(cái)政收入方面來說，可表述為合理的財(cái)源建設(shè)。從中長(zhǎng)期來看，有逐漸提高直接稅比重制度建設(shè)的任務(wù)，從短期可操作的角度來看，要做好精細(xì)化管理工作，對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中隨著要素市場(chǎng)開拓形成的更多樣化的財(cái)政收入來源，要挖潛。有些具體稅種的改革，也有增收因素。比如客觀地講，這一輪個(gè)人所得稅改革，對(duì)低中收入端是降低稅負(fù)，對(duì)高收入端則是在實(shí)行“綜合”機(jī)制以后增加稅負(fù)，擴(kuò)展了財(cái)政來源，這些因素在開源方面，都應(yīng)納入合理化、精細(xì)化管理。所謂節(jié)流方面，則屬于用財(cái)有方，支出精打細(xì)算，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，當(dāng)前首先主要是考慮可以壓縮支出的對(duì)象，其中的彈性空間雖然不一定多么大，但是在過緊日子的形勢(shì)下，還是應(yīng)作為節(jié)流加以考慮的重點(diǎn)。比如今年的政府工作報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，中央本級(jí)支出安排負(fù)增長(zhǎng)，其中非急需非剛性支出壓減50%以上，可以說，這一項(xiàng)“點(diǎn)調(diào)控”的力度已非常大，其意義在于帶頭在節(jié)流方面樹立了榜樣，各級(jí)地方也需努力在節(jié)省開支方面做好工作，如能結(jié)合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革努力，效果會(huì)更好、更顯著。

第三，過緊日子還要“理財(cái)有智”，合理運(yùn)用政策工具。其中最突出的，是有必要在運(yùn)用赤字手段和發(fā)行公債方面做更為積極的處理。傳統(tǒng)觀念曾認(rèn)為打赤字和發(fā)行公債應(yīng)該作為一種理財(cái)不良狀態(tài)來看待，但總結(jié)多年來經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政策實(shí)踐方面的進(jìn)展，中外財(cái)政界都已經(jīng)明確地把赤字和公債作為政策工具手段來看待，其本身概念上已經(jīng)中性化，關(guān)鍵是在過緊日子的情況下，怎樣審時(shí)度勢(shì)、在更好服務(wù)全局的前提下理智地安排好赤字，運(yùn)用好公債機(jī)制，應(yīng)對(duì)收支壓力。政府工作報(bào)告中明確提出，今年擬安排的赤字率是3.6%以上，政府債務(wù)收入總額度超過8.5萬億元。這一方面體現(xiàn)了必要的擴(kuò)張性，另一方面顯然綜合權(quán)衡后體現(xiàn)了處于安全區(qū)之內(nèi)的理性操作安排。赤字在沒有可動(dòng)用的結(jié)余情況下，需要通過發(fā)公債來彌補(bǔ)，關(guān)鍵是政府債務(wù)怎么發(fā)，需要力求理性與智慧。最近經(jīng)濟(jì)界圍繞有關(guān)“赤字貨幣化”的討論激烈。從政府工作報(bào)告看，赤字?jǐn)U張主基調(diào)，還是積極穩(wěn)妥，那么最大可能性是要將匹配特別國債作為非常時(shí)期的非常之策，來具體設(shè)計(jì)合理方案，估計(jì)會(huì)力求理智地主要對(duì)接市場(chǎng)渠道，籌集特別國債的資金來源。

第四，過緊日子更要“理財(cái)創(chuàng)新”，著力于銳意推進(jìn)制度機(jī)制變革，充分運(yùn)用“四兩撥千斤”機(jī)制的乘數(shù)和放大效應(yīng)，一個(gè)錢要爭(zhēng)取頂幾個(gè)錢用。我們注意到，在過去的已有經(jīng)驗(yàn)中，像財(cái)政貼息、政策性信用擔(dān)保、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等機(jī)制，都會(huì)產(chǎn)生顯著的放大效應(yīng)。政府工作報(bào)告提出，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，再加上赤字及特別國債2萬億元中的一部分，用于投資的資金安排已經(jīng)達(dá)到4萬億元以上。當(dāng)前中國GDP已經(jīng)達(dá)到100萬億元規(guī)模，財(cái)政可動(dòng)用的資金雖然由此而相應(yīng)地在絕對(duì)額上顯得充足起來，但面對(duì)著整個(gè)社會(huì)的有效投資需求，政府資金供給依然十分有限，因此應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)要四兩撥千斤地使用。

最后，財(cái)政過緊日子還得注重“理財(cái)協(xié)調(diào)”。財(cái)政政策需要與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、收入分配政策等等配合呼應(yīng)，加快高質(zhì)量發(fā)展的通盤協(xié)調(diào)。當(dāng)下于貨幣政策方面，已對(duì)其“穩(wěn)健”強(qiáng)調(diào)了靈活地保持流動(dòng)性合理充裕，以及在降準(zhǔn)降息通道上的相機(jī)抉擇；“新基建”顯然有強(qiáng)烈的產(chǎn)業(yè)政策色彩；區(qū)域政策方面中央又再次召開西部大開發(fā)工作會(huì)議，以及在一系列區(qū)域政策方面明確了結(jié)構(gòu)性優(yōu)化要求；收入分配政策強(qiáng)調(diào)保民生、優(yōu)化再分配、精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)全面小康，等等；這些政策，協(xié)調(diào)呼應(yīng)地配合在一起，才能構(gòu)成財(cái)政理財(cái)方面在過緊日子中堅(jiān)持服務(wù)全局、發(fā)揮自己應(yīng)有作用應(yīng)該達(dá)到的較高水平。

政府工作報(bào)告提到，一定要克服工作中的形式主義、官僚主義，煥發(fā)活力，在財(cái)政過緊日子的前提下，這就特別需要結(jié)合體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，深挖形式主義和官僚主義體制根源，通過深化改革來調(diào)動(dòng)行政系統(tǒng)工作人員的積極性，鼓勵(lì)地方和基層辦實(shí)事、敢擔(dān)當(dāng)、有作為，使整個(gè)政府管理系統(tǒng)的綜合績(jī)效得到提升。▲

（作者是華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、財(cái)政部原財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)）